論政府審計監(jiān)督作用的發(fā)揮

馮　麗　翟海霞

摘要：從我國現(xiàn)在救災(zāi)資金物資違規(guī)使用的問題著手，審視政府審計在監(jiān)管中的角色和職能定位，在審計的目標(biāo)、內(nèi)容、對象、方式、手段等方面有針對性地提出適應(yīng)救災(zāi)物資監(jiān)管體制，強化政府審計對救災(zāi)物資監(jiān)督的思路，不斷完善審計監(jiān)督機制，為保障救災(zāi)物資正確合理的使用提供參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：監(jiān)督；審計；救災(zāi)物資

1救災(zāi)物資在使用中出現(xiàn)的問題

四川汶川地震發(fā)生后，國內(nèi)外社會各界紛紛伸出援助之手，向災(zāi)區(qū)捐款捐物。截至2008年6月27日12時，全國共接受捐贈款物總計327.22億元，實際到賬捐款247.34億元，已向災(zāi)區(qū)撥付捐贈款物93.71億元。5月12日汶川地震發(fā)生后，中央和地方各級財政撥付了大量救災(zāi)資金，國內(nèi)外捐贈了大量款物，社會各界對此非常關(guān)注。為確保救災(zāi)資金、物資按要求及時到位、嚴(yán)格管理和合理使用，審計署決定，組織力量對救災(zāi)款物進行審計。

審計署公布3起救災(zāi)資金物資違規(guī)使用事件。包括：

(1)河南安陽縣工商業(yè)聯(lián)合會擅自將27.11萬捐贈金用于購買救災(zāi)物資，其中涉嫌以權(quán)謀私；2008年5月15日，河南省安陽縣工商業(yè)聯(lián)合會、安陽縣紅十字會接收到河南利源焦化公司等3家企業(yè)共60萬元抗震救災(zāi)捐贈資金。之后，該負(fù)責(zé)人未經(jīng)聯(lián)合會領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究，擅自將這些捐贈資金中的27.11萬元用于購買物資。以上物資，按照河南省紅十字會和四川省紅十字會商定的發(fā)往地點，由該負(fù)責(zé)人經(jīng)辦于5月16日直接發(fā)往四川省廣元市紅十字會，審計抽查這些物資中的衣物發(fā)現(xiàn)，有的是他人定做的服裝，有的是舊服裝。

(2)中國工商銀行綿陽涪城支行用“抗震救災(zāi)特別費”為本行職工買名牌運動鞋；2008年5月28日，中國工商銀行綿陽涪城支行弄虛作假，將為該行56名職工購買的56雙耐克運動鞋(價值2.85萬元)的銷售發(fā)票中的商品名稱填寫為雨衣、雨靴和雨傘，之后在其上級行安排撥給的“抗震救災(zāi)特別費”(按工商銀行四川省分行《關(guān)于抗震救災(zāi)期間財務(wù)管理相關(guān)事項的補充通知》的要求，“抗震救災(zāi)特別費”是用于維護災(zāi)區(qū)工行系統(tǒng)員工生命安全和基本生活、保全資產(chǎn)和維持營業(yè)網(wǎng)點基本運作的資金)中報銷了這筆開支。

(3)一些地方用手機短信騙取賑災(zāi)募捐款。“5·12”汶川地震發(fā)生后，在一些地方出現(xiàn)了“四川地震緊急募捐”的群發(fā)手機短信，要求將捐款匯入指定賬戶，審計機關(guān)發(fā)現(xiàn)這一現(xiàn)象后，對這些短信進行了收集、整理和排查。一方面告知有關(guān)銀行采取監(jiān)控措施，防止一些人以抗震救災(zāi)募捐為名詐騙錢財，另一方面根據(jù)已掌握的問題線索進行了跟蹤追查，經(jīng)查，已有部分群眾向這類短信指定的募捐賬戶匯入了抗震救災(zāi)捐款，審計機關(guān)已將這些問題線索移送給公安機關(guān)。目前，正在立案偵查中，已發(fā)現(xiàn)的此類賬戶現(xiàn)已被凍結(jié)。

審計顯示，贈款物的管理從應(yīng)急搶險初期一定時間內(nèi)的忙亂狀況逐步實現(xiàn)了有章、有序、有力和有效，一些地方和部門在捐贈款物籌集、管理、分配等方面存在一些不規(guī)范問題，個別人員涉嫌違紀(jì)違規(guī)，捐贈款物來源廣、數(shù)量大、品種多、時間集中，加之有關(guān)部門和地方政府相關(guān)制度尚未建立健全、應(yīng)急管理經(jīng)驗不足，致使接受捐贈款物登記不及時、手續(xù)不健全、質(zhì)量檢查不嚴(yán)格、統(tǒng)計數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，出現(xiàn)重報漏報、折價無依據(jù)無標(biāo)準(zhǔn)、救災(zāi)款物供求信息不暢、部分物資積壓甚至浪費以及違規(guī)存放等問題，非地震災(zāi)區(qū)接受的捐贈資金本應(yīng)及時撥付災(zāi)區(qū)，但因接受捐贈渠道多、捐款資金歸集難度大、上劃速度慢和管理措施不健全，加之大部分資金需要用于災(zāi)后重建，截至6月12日結(jié)存在接受地的尚有243.71億元，占接受捐款總量的81％，未及時上繳有關(guān)中央部門和單位統(tǒng)籌安排或?qū)趽芨队嘘P(guān)災(zāi)區(qū)。

2抗震救災(zāi)資金物資跟蹤審計

從地震發(fā)生開始，國家審計署就一直在緊密部署救災(zāi)款物的審計監(jiān)督工作，在已抽調(diào)300多名審計人員投入現(xiàn)場審計后，“全方位、全過程的跟蹤審計”的審計模式正在被執(zhí)行。國家審計署審計長劉家義強調(diào)，加強對抗震救災(zāi)款物全方位、全過程的跟蹤審計，審計的目標(biāo)，就是要促進救災(zāi)款物籌集合法有序，救災(zāi)款物管理安全有效，救災(zāi)款物分配公平公正，救災(zāi)款物使用合規(guī)合理，救災(zāi)款物流向哪里，審計就要跟蹤到哪里、監(jiān)督到哪里，不僅要查到省、市、縣，還要跟蹤檢查到鄉(xiāng)、村、人。審計署實行特派辦和地方審計機關(guān)“四統(tǒng)一”的做法，即：統(tǒng)一方案、統(tǒng)一編組、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一報告。在全程跟蹤審計的要求下，全國各級審計機關(guān)都陸續(xù)行動起來，從源頭上對救災(zāi)款物實行審計監(jiān)督。

捐贈款物下?lián)艿囊罁?jù)主要有兩點：一是定向捐贈按捐贈人提供的定向捐贈意向書；二是非定向捐贈按災(zāi)情和救災(zāi)需求，并適當(dāng)考慮災(zāi)區(qū)經(jīng)濟條件和自救能力，捐贈款物的下?lián)埽擅裾块T合同財政部門，共同撥付災(zāi)區(qū)，并進行社會公告。同時，監(jiān)察、審計部門將跟蹤檢查。

捐贈資金下?lián)艿囊话阈猿绦蚴牵阂皇怯每钣媱澤暾埡蛯徟Ｃ裾恐贫ǚ峙浞桨笀筘斦浚?jīng)財政部同意后下達(dá)用款計劃。二是請款和撥付，民政部根據(jù)批復(fù)的用款計劃，向財政部報送撥款申請書，經(jīng)審核確認(rèn)，財政部向民政部基本賬戶撥付捐贈資金。民政部在資金到賬后立即向受捐贈方(災(zāi)區(qū))撥付，對于此次捐贈資金下?lián)埽裾颗c財政部、建設(shè)銀行協(xié)商確定了快速繳撥流程，各部門每天即時電話通知，即時辦理。

根據(jù)救災(zāi)捐贈款物實際到賬和定向捐贈或非定向捐贈情況，民政部門制定使用規(guī)劃，定期分批下?lián)芫葹?zāi)捐贈款物。在目前到賬的捐款中屬于定向捐贈的，按照捐贈人的意愿盡快予以下?lián)堋τ诜嵌ㄏ蚓杩睿饕糜跒?zāi)區(qū)應(yīng)急和災(zāi)民生活安排、災(zāi)民臨時安置，以及后期的恢復(fù)重建。對于各地前期下?lián)苁褂玫木杩睿饕怯糜趽芨端拇ㄊ〖案鞯夭少彏?zāi)區(qū)急需的帳篷、活動板房、衣服、被子、食品等物資，民政部已經(jīng)將捐贈的大部分捐款共計12.4億元，分別下?lián)芩拇?.4億元(其中3.92億元用于解決活動板房)、甘肅2.0億元(其中1億元解決活動板房)、陜西9850萬元和重慶市150萬元。

3加強政府審計監(jiān)督

(1)正確行使審計監(jiān)督權(quán)力。依法對審計查出的問題予以移交和處罰，固然是審計監(jiān)督的一種重要手段，同時依法披露查出的各種違紀(jì)問題也是實現(xiàn)審計監(jiān)督權(quán)力的重要途徑，但是，審計機關(guān)的披露權(quán)卻得不到應(yīng)有的行使，往往是在上F級審計機關(guān)內(nèi)部或本機關(guān)內(nèi)部“披露，進行內(nèi)部循環(huán)，很少通過大眾媒介向社會披露。對于發(fā)現(xiàn)的個人特別是有一定職務(wù)的人違紀(jì)問題也很少提供給紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)或組織人事部門。至于通過召開新聞發(fā)布會的形式披露問題，擴大審計影響的事也是寥寥無幾，新聞媒介關(guān)于審計的稿件也是難以見刊。審計監(jiān)督的警示作用未能得到應(yīng)有的發(fā)揮。為此，審計機關(guān)對查出的大案要案不僅要敢于查處、主動移交，建議有關(guān)部門對個人責(zé)任予以追究，而且還要按照程序適時披露。對那些破壞和干擾經(jīng)濟秩序的人和事予

以曝光。為整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序創(chuàng)造良好的輿論監(jiān)督氛圍。

(2)規(guī)范行為、依法行政，①嚴(yán)格依法行政。審計機關(guān)的權(quán)力是通過執(zhí)行《審計法》表現(xiàn)出來的。審計機關(guān)和審計人員必須把守法作為自己的義務(wù)和內(nèi)在要求，按照法律規(guī)定的程序，根據(jù)市場經(jīng)擠客觀規(guī)律和要求。在允許的范圍內(nèi)行使審計監(jiān)督的權(quán)利，合法、合理、公正地處理審計自由裁量與嚴(yán)格執(zhí)法、執(zhí)法與執(zhí)行政策的關(guān)系。防止權(quán)力錯位而帶來的濫用職權(quán)、濫施處罰的現(xiàn)象發(fā)生。否則，必然導(dǎo)致審計監(jiān)督權(quán)的濫用，帶來審計執(zhí)法的隨意性，造成審計監(jiān)督秩序的混亂。這不僅達(dá)不到規(guī)范市場行為的目的，還會給市場經(jīng)濟秩序帶來損害。②明確執(zhí)政責(zé)任，強化責(zé)任追究。任何權(quán)力失去制約和監(jiān)督就會亂來，甚至產(chǎn)生腐敗，審計監(jiān)督權(quán)也不例外。落實審計執(zhí)法責(zé)任制，進行自我約束是公正執(zhí)法的保障。公正執(zhí)法的關(guān)鍵是責(zé)任落實到人，這就要求各級審計機關(guān)的執(zhí)法責(zé)任人的執(zhí)法目標(biāo)必須明確做到責(zé)權(quán)利三者的統(tǒng)一，不越權(quán)，不失職，不斷檔；各個環(huán)節(jié)相銜接落實執(zhí)法責(zé)任，加強自身的監(jiān)管尤顯重要。當(dāng)前，各級審計機關(guān)開展的審計執(zhí)法檢查，對強化責(zé)任意識，提高審計質(zhì)量有一定的促進作用，但有的檢查只是“查”了之，有的走形式，這一方面說明進行檢查的審計人員素質(zhì)不高，責(zé)任心不強，滿足不了執(zhí)法檢查的需要；另外方面說明執(zhí)紀(jì)不嚴(yán)，對檢查出了問題不能多問幾個“為什么?”對于問題的責(zé)任無人去追究，根本就無人想去追究。使有的問題甚至在審計機關(guān)內(nèi)部造成二次違紀(jì)。自我營造一個健康有序的審計執(zhí)法環(huán)境也是審計機關(guān)迫切需要解決問題。

(3)抓住要害，恪盡職守，①力保專款專用，對財政救災(zāi)物資進行跟蹤審計。救災(zāi)物資是國家針對特別地區(qū)有特別用處的。但救災(zāi)物資不專、效益低下是老大難問題。被用于發(fā)工資、平衡地方財政預(yù)算等截留、虛列、擠占、挪用的現(xiàn)象也十分普遍。把救災(zāi)物資及資金混用于信貸資金，改變投向的問題時有可見。貪污侵占、重大損失浪費的也大有其事其人。為此，對救災(zāi)物資的審計必須實行跟蹤式的監(jiān)督，依據(jù)走向，監(jiān)督到項目。②對捐贈資金的支出實行了“申請——會簽——審批”制度，每一筆資金的支付都由市財政局、市監(jiān)察局、市審計局、市物價局會簽把關(guān)，并報市援川救災(zāi)工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組審批后執(zhí)行，定期向社會公布捐贈資金物資的來源、去向和使用情況，主動接受社會監(jiān)督。市有關(guān)部門及時制定了有關(guān)救災(zāi)資金、物資募集、分配、撥付、使用、監(jiān)督等一系列制度，對捐贈資金實行票款分離，納入統(tǒng)一專戶存儲，實行“收支兩條線”管理，及時發(fā)現(xiàn)擠占、挪用、貪圬、侵占等嚴(yán)重違法違規(guī)問題。③提前介入，預(yù)防為主，災(zāi)區(qū)的市、縣、區(qū)審計機關(guān)要對救災(zāi)資金、災(zāi)后重建資金及捐款捐物的接收管理等做到提前介入，切實保證其安全、合法使用。履行職責(zé)，全程監(jiān)督。災(zāi)區(qū)審計機關(guān)要切實履行審計監(jiān)督職責(zé)，對救災(zāi)資金、災(zāi)后重建資金的撥付程序、會計核算以及捐款、捐物的管理進行全程監(jiān)督。抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確保監(jiān)督到位。災(zāi)區(qū)審計機關(guān)要監(jiān)督救災(zāi)資金及物資必須到戶，不允許代領(lǐng)；所有接收的捐贈款物都必須由民政部門辦理手續(xù)，對有捐贈意向的按捐贈愿意辦理，民政部門出具收據(jù)，領(lǐng)條由受捐者向民政出具；救災(zāi)資金及物資要盡量做到張榜公示；救災(zāi)專款嚴(yán)格按用途使用，應(yīng)急資金要看緊；各種手續(xù)要完備，分配要有決策記錄，杜絕個人行為，恢復(fù)重建項目嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的項目安排，不超預(yù)算，不變更項目，做到變更要有報批手續(xù)，不搭車；關(guān)注建筑質(zhì)量，避免出現(xiàn)“新建危房”現(xiàn)象；各單位在抗震救災(zāi)活動中的差旅費等不能用救災(zāi)資金支付，只能由地方財政安排支出。