環境政策的工具選擇

張　煒

摘要：排污權交易制度作為一項通過市場經濟手段保護和治理環境的政策，越來越多的得到國際社會的重視和認同，自美國推行排污權交易制度取得成功以來，西方一些國家也相繼引入了這一環境政策，同樣收到了積極的效果。近年來，我國在一些省市也建立了排污權交易制度的試點并取得了一定的成果。就排污權交易制度的基本內容作以闡述，并提出排污權交易制度在我國實踐的一些想法。

關鍵詞：排污權交易；經濟手段

1排污權交易制度概述

1．1排污權交易制度的起源

排污權交易的理論最早由美國經濟學家戴爾斯(Dales)于1968年在《污染、財富和價格》中提出，面對二氧化硫污染嚴重的巨大壓力，為了解決通過新建企業發展經濟與環境保護之間的矛盾，美國聯邦環境保護局(EPA)在實現《清潔空氣法p(Clean Air Act)所規定的空氣質量目標時提出了排污權交易的設想，引入了“排污減少信用”這一概念，并圍繞“排污減少信用”從1977年開始先后制定了包括補償政策(offsets)、氣泡政策(bubbles)、節余政策(net-tlng)、銀行政策(banking)在內的排污權交易計劃。1986年EPA擴大了氣泡政策的應用范圍，允許不同工廠和企業間轉讓和交換排污削減量，這也為工廠和企業在如何進行費用最小的污染削減方面提供了新的選擇。1986年12月4日美國正式頒布排污權交易最終報告書，全面闡述了排污權交易政策及其一般原則。排污權交易制度的引入給環境管理程序帶來了更大的靈活性。

1．2排污權交易制度的特點

首先，排污權交易允許各污染源采取不同的治理污染措施，這就使污染的處理集中在治理成本較低的污染源處，使整個區域的污染治理更經濟有效。

其次，由于排污權具有一定的價值，而且可以轉讓，因而污染企業有動機追加治理污染的投資，以便從轉讓排污權中獲益或是減少購買排污權的支出。因此，排污權交易還能夠刺激企業進行技術革新。

第三，與排污收費制度相比，排污權交易對環境質量的控制更為有效。

第四，排污權交易制度能夠適應工業發展的需要，在排污交易系統中，新舊企業都有動機去發展更有利的污染控制技術。

2排污權交易在我國實踐中存在的問題

近幾年來，我國的排污權交易實踐表明，排污權交易制度作為一種新型的、以發揮市場機制作用為特點的環境經濟政策，能夠有效地控制環境污染，保證經濟可持續發展。尤其是2007年11月10日，國內首個排污權交易平臺——嘉興市排污權儲備交易中心正式掛牌成立，這標志著我國排污權交易的實踐進入了一個新的階段，但就目前的試點情況來看，還存在一些問題亟待解決：

2．1排污權交易的政策和法律滯后

目前我國排污權交易尚處于試點階段，雖然一些省市區如山西、河南、江蘇等都相繼出臺了一些地方性的排污權交易法規，但是在國家層面上還沒有針對性的立法。結果是我國目前進行的排污權交易從審批到交易，都沒有統一的標準，僅是憑各地的探索。這對跨地區的交易形成了地區之間的壁壘。

從國外排污許可證制度的實施來看，大多有配套的排污權交易制度，而國內目前尚無配套的排污權交易制度。為了使排污權交易得到健康有序的發展，必須盡快制定相關配套的政策和措施。

2．2總量難以確定

排污權交易的一個最基本的思路，即在總量控制下，利用各企業減排成本的不同，調整企業的減排任務，然而要控制總量，首先要科學、準確地測算出一個控制區域的最大污染物排放量。在我國，這一問題的研究仍處于初始階段。

2．3初始分配存在分歧

排污總量確定后，如何公平、公正地分配給企業是排污權交易過程中一個重要的環節，初始分配如果是無償的，那么對于新建企業有償取得來說則顯得十分不公平，政府也因此損失了一筆財政收入。如果是有償的，那么是通過何種方式也是一個問題，如果是拍賣則可能導致大企業進行市場操縱，囤積居奇；如果通過市場定價則存在著不能及時反映市場供求關系之弊，容易導致政府或政府部門操縱的危險。排污企業和環境行政部門之間還可能存在尋租行為，這也將影響市場的正常運行。

2．4缺乏完善的市場機制

我國目前還沒有建立起完善的排污權交易市場機制。排污權交易市場需要有成熟的買賣雙方和中介機構，政府除了適度的引導和監督以外，一般不干涉排污權交易，然而，排污權交易這一概念對于大多數國民還是陌生的，以至于進行交易缺乏相應的主體和社會支持。

3關于我國排污權交易實踐的一些建議

3．1盡快完善相關法律體系

排污權交易主要依賴于市場機制，而市場機制的成熟有賴于法律法規體系的完善。因此，政府應盡快制定、出臺有關總量控制和排污權制度的法規、規章和技術規范，以法律形式明確環境是可利用的資源，同時將排污權交易的具體操作細則交由縣級以上人民政府或環保等部門視情況自行制定，以此促進污染物排放總量控制和環境質量的改善。

3．2科學界定環境容量

總量控制作為排污權交易的基礎，首先需要劃分一定的區域，作為交易的范圍，環境保護主管部門通過對環境容量進行科學的評價與計算。根據環境目標控制點的環境質量標準，結合污染物的特點和擴散模式。確定區域內的污染物允許排放量，即環境容量。

3．3實施排污權的有償分配

建議我國排污權交易推行污染控制總量指標初次分配的有償化，即采取拍賣和獎勵等有償措施分配排污權，這樣不僅充分體現了“污染者付費原則”，還為政府增加了一筆治理資金。為此，政府應對長期以來無償占用排污指標的單位進行全面的排污產權改制，對新建企事業單位通過出售、拍賣等方式分配排污權，全國實現排污指標的有償初次分配。在此基礎上，再通過排污權交易市場實現污染源之間排污權的重新分配。

3．4建立規范的徘污權交易市場

建立排污權交易市場是排污權交易體系的核心。在規范的市場中，排污權的價格由市場決定，交易必須堅持競爭和公平、公正、公開的市場交易規則，禁止非法交易或幕后操縱，政府環境管理機構進行排污權交易操作時按照透明化原則公開有關的政策信息，對出現的重大問題及時做出反應，建立規范的市場同時要求提高公眾的市場經濟意識，以產生充足的交易主體。

3．5強化政府對排污權交易市場監管職能

排污權的價格應由市場決定，但排污權交易市場秩序、區域環境容量的科學確定、環境容量價值的準確評價、對污染源的環境監測等都需要由政府環境保護行政主管部門維持和管理，政府應成為排污權交易市場的監督和保護者，應該定期或不定期地巡回抽查排污權交易企業的環保設施與排污情況，一旦發現問題及時處理和糾正。