論政府對突發事件的危機管理

韓　靜

摘要：突發公共事件具有突發性、破壞性、無序性和不確定性等特點。目前我國已經建立了一些危機管理體制，但從總體來看我國應對突發實踐的危機管理體制還不完善，在運作過程中還存在著許多問題，要做好突發事件的危機管理，我們必須做好危機發生前的管理和危機發生后的管理。

關鍵詞：政府；突發事件；危機管理

突發事件(emergency)可被廣義地理解為突然發生的事情：第一層的含義是事件發生、發展的速度很快，出乎意料；第二層的含義是事件難以應對，必須采取非常規方法來處理。

根據我國2007年11月1日起施行的《中華人民共和國突發事件應對法》的規定，突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。按照社會危害程度、影響范圍等因素，自然災害、事故災難、公共衛生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。法律、行政法規或者國務院另有規定的，從其規定突發事件的分級標準由國務院或者國務院確定的部門制定。

一般來說，突發公共事件具有突發性、破壞性、無序性和不確定性等特點，它是各種不利情況、嚴重威脅、不確定性的高度積聚，會導致社會偏離正常的發展軌道，進入一種非均衡狀態，從而對社會公共安全和穩定造成重大威脅。從經驗事實的層面來看，公共危機不外乎人為和非人為兩類。就人為公共危機而言，中科院國情研究中心危機管理課題組曾指出，由于改革已進入社會結構的全面分化時期，利益和權力將在不同的主體之間進行重新分配、轉移，從而形成諸多不穩定因素，存在形成不同公共危機的可能。特別是進入20世紀90年代以來，中國不僅接連發生重大的自然災害，而且隨著社會轉型，幾乎在各個領域都發生了不同程度的危機事件。所以，我們應當清醒地意識到，在中國進入現代社會后，如何妥善解決公共危機將是政府面臨的重大課題。

但是，政府目下的公共危機管理體系和管理水平，還沒有能夠跟進這一發展趨勢。以2003年發生的“非典”為例，就暴露出政府在社會危機管理機制上存在著許多缺陷，以及公眾在面對諸如傳染性疾病這種直接危及生命安全的問題時心理承受能力的脆弱性。我們之所以在公共危機面前暴露出這么多問題，主要是因為我們的危機管理還沒有形成制度化和法治化。政府習慣于常態下的管理，還沒有建立起一種公共危機管理機制。因此，一旦出現公共危機，就容易按常態下的思維去解決問題。

因此次應對公共危機，首先未來我國政府處理突發性公共事件的應急能力建設，需要明確以下思路：

1政府始終要確定自己的職能定位和建立應急機制建設

我國政府代表著最廣大人民群眾的利益與權力。人民的生存權是最基本的權力，危機管理和應急機制正是一種在社會非正常狀態，即危機狀態下保障人民生存權力的體制，是國家安全和社會穩定不可或缺的制度安排，也是政府不可推卸的責任。因此，無論我們在經濟轉軌或經濟運行過程中碰到怎樣的困難，都應始終以此作為基本準則，用以確定政府必須具備的基本職能，用以安排各項改革與目標的輕重緩急，用以協調具體工作中的各種沖突。突發性公共事件的危機管理機制有著巨大的外部社會效應，其明顯的公共產品特性使得這一體系的建設無法通過市場機制對資源的配置來實現，因此，解決突發性公共事件必須以政府為主，通過政府配置公共資源來完成。政府應急能力的建設并不是某一個具體部門的事情，也不是一個單純的投入問題，而是由政府應急職能、應急體制、應急投入等構成的一個系統，并且其基本的統籌次序應該是“確定應急職能范圍一構成應急體制框架一安排應急投入資源”，只有這樣才可能使整體應急處理能力達到最大化。

2突發性公共事件的政府應急職能應該是清晰的明確的，機制是完整連續的

政府應急職能的界定包括三個方面：一是危機管理的劃分和主要內容應該是準確的；二是中央政府、地方政府和各個部門在體系中的職能分工應是相對獨立、相互信任、相互協調的；三是服務于職能發揮的基本的資源儲備、信息體系建設應是配套的。應急體制的構建主要包括三部分：(1)危機爆發前的預警，危機管理的知識系統和信息系統的建設和危機管理的計劃系統建設，在此基礎上建立危機管理的預警系統，提高對危機的預見。(2)危機爆發后的應對，要建立危機管理的指揮系統，專門的反危機基金儲備，危機管理的監測系統。(3)危機結束后的考評，需要建立危機評估系統，危機復原系統，危機管理學習、創新系統。

3突發性公共事件政府應急投入應該是超前的、量力而行的

公共管理投入，特別是公共衛生體系的完善和危機管理體系建設的投資周期長、投入總量大，建成后只是在特定的環境下才能發揮作用，因此在公共資源配置上往往不能作為優先發展的目標。但是考慮到在無準備情況下一旦危機爆發后的成本，這樣的投入還是應以事前安排更為經濟。更為重要的是，提前應對所體現出的體制優越性、政府信任度、國際影響力等都將是無法用數字計算的。

但是作為一個處在轉軌中的發展中國家，傾國財力去建立一個“美國版”的應急機制顯然又是不可取的，與經濟發展水平相協調的社會發展和公共事務管理水平才是適宜的、最佳的，因此，盡管應急機制的建設十分必要，但建設的速度、程度又必須是量力而行的。

然后，要提高政府在重大突發危機事件中的處理能力，必須做好以下幾方面的工作：

3.1培養危機意識

危機意識是危機預警的起點。在和平發展時期，人們往往缺乏危機意識。通過模擬危機情勢，不斷完善危機發生的預警與監控系統，能夠使政府和公眾培養危機意識，這就好像不斷進行的消防演習一樣，通過演練各種可能在實戰中碰到的問題，培養消防人員的消防意識，從而使消防人員能時刻做好防火的心理和物質準備。

3.2建立具有分權性質的危機管理體系

雖然，現在的突發性危機多具有跨區域甚至跨國界的高度流動性，但在政府的危機管理上，還是應該多發揮地方或下面的作用。這是因為，分權的政府不僅能促使政府管理從等級制到參與和協作轉變，使之具有更多的靈活性和創新精神，并產生更強的責任感和更高的效率；而且，隨著公民對公共政策需求回應性的提高，社會治理多元化的需要，政府建立分權性質的危機管理體系也成為可能。

3.3穩定社會并動員社會參與危機救治

對社會來說，公共危機造成的最大危害在于社會正常秩序遭到破壞并由此帶來社會心理的脆弱，所以保持穩定的社會秩序，保持原有的社會運行軌跡是首要的選擇。在這一過程中，政府公關和信息公開是非常重要的。與此同時，需要動員社會力量參與。社會力量的參與，一方面可以緩解危機在公眾中產生的副作用，使公眾了解真相，祛除恐懼，消除危機制造者希望危機伴生的流言、恐慌等副產品，起到穩定社會、恢復秩序的作用；另一方面可以降低政府處

理公共危機的成本。由于社會力量的參與，信息通道不再堵塞，政府決策的可信度和可行度得到提高，降低了政府政策的制定和執行成本。

對于轉型期的中國社會，如何有效、及時、和平地處理突發性公共危機事件，是今后相當長時期內必須重視的重大問題。而經歷了“非典”事件后，我們有理由樂觀，中國政府的公共危機管理水平，將能夠經受突發公共事件高危期的考驗。對突發性公共事件的解決和管理來源于運行高效、配合緊密的危機管理機制，這一機制的構成包括有效的行政運行體制，資源充裕的醫療體系以及多元化的信息系統。美國建設這一應急機制花費了近30年的時間，我們可能需要更長的過程。SARS危機對我國的應急機制建設是一個促動，對我們每個身在其中的人也是一次殘酷的教育，相信在每一次痛苦的經歷后，我們都能夠更快地成熟起來。

3.4完善信息溝通機制

公共危機具有突發性的特點，當社會面臨重大危機、人們的生存與安全突然受到威脅時，便會陷入極度恐慌之中，為了減輕或消除心理上的緊張與壓力，人們必然會通過各種渠道去獲取與危機相關的信息，當人們獲取的信息不足時，就會出現各種流言。這時，政府應在第一時間向社會公眾公開危機真相及相關信息，以官方的權威來穩定民心，消解公眾的緊張與焦慮情緒。只有及時地傳遞真實的信息，才能正確引導公眾在危機事態中保持理性，不產生過激反應和行為，如果傳遞虛假信息，公開程度越高，造成的誤導作用亦將會越大，也就越不利于危機的解決。而且，及時公布信息有利于提高政府的公信力，壟斷和封鎖信息則會導致公眾對政府不信任，從而降低政府的公信力，并且會影響政府危機管理系統的運行效能。

完善的信息溝通機制在公共危機管理的各個環節均起到至關重要的作用，提高危機管理的信息透明度，不僅有利于政府防治危機而且便于全民動員，群防群控，縮短危機周期。在公開危機信息時，要通過召開新聞發布會、面向群眾開通信息網站以及充分利用報刊、廣播等多種渠道加強政府與公眾的溝通，確保公眾及時、充分地掌握所需的有關危機的信息。

3.5建立危機預警機制和管理機構

從對公共危機處理較成熟的國家的做法我們可以得到相關啟示。英國政府許多部門都有緊急應變機制，不同部門各有一套緊急措施，如反恐怖襲擊、應付罷工和動亂、處理重大交通事故以及突發疫情、化學污染、電腦病毒等，一旦有嚴重的突發事件，各有關部門可以馬上啟動自己的應急機制，相關部門予以支持和配合。由于危機事件具有高度的不確定性，因此政府有必要建立科學的危機預警機制和常設管理機構，以搜集分散的各類信息，同時負責整個危機事件的處理。預警機制強化政府責任，從地方到中央分別制定出突發事件的應急預案，建立突發事件的預警監測制度，定期、定點對可能的危機范圍進行科學預測，并采取相應防范措施進行避害或將危害的發生減小在最小范圍。常設性危機管理機構作為危機的領導、控制和協調中心，可以在危機發生時加強各地區、各部門、各級政府之間的協調，調動各類資源，對危機做出有效反應。在公共危機全球化的今天，危機管理機制面臨著各種新的挑戰和考驗，要充分認識其艱巨性、長期性和復雜性，以適應現代社會新的發展要求。