議行合一與三權(quán)分立探析

袁　萌

摘要：“議行合一”與“三權(quán)分立”是比較流行的兩種政權(quán)組織原則，在比較中國議行合一體制與美國三權(quán)分立體制異同以及產(chǎn)生的原因的基礎(chǔ)上，對中國現(xiàn)行“議行合一”的實踐進(jìn)行分析，為改變中國“議行合一”原則偏離初衷的現(xiàn)狀提供借鑒。

關(guān)鍵詞：議行合一；三權(quán)分立；以黨代政；黨政不分

議行合一是指國家機關(guān)工作決定和執(zhí)行權(quán)高度協(xié)調(diào)一致的制度。三權(quán)分立是指國家機關(guān)工作的決定和執(zhí)行互有歧異，機構(gòu)間權(quán)力互相制衡的制度。不同的社會淵源和社會背景，造成了二者巨大的差異。

1議行合一體制與三權(quán)分立體制的異同點比較

中國是一個典型的議行合一體制國家，而美國則是典型的三權(quán)分立體制。因此，本文首先將基于美國與中國的政治體制，對議行合一體制與三權(quán)分立體制的異同點進(jìn)行分析。

1.1二者的相同點體現(xiàn)在體制中最基本的部分

1.1.1國家管理機構(gòu)為分立，均設(shè)立法、行政、司法機構(gòu)

在中國，全國人民代表大會及其人大常委會是立法機構(gòu)，國務(wù)院是行政機構(gòu)，最高人民法院、最高人民檢察院是司法機構(gòu)；美國的立法機構(gòu)是由參議院和眾議院組成的議會，行政機構(gòu)是聯(lián)邦政府，司法機構(gòu)是聯(lián)邦最高法院。

1.1.2國家機構(gòu)分別擁有一定的獨立處理權(quán)

全國人大及其人大常委會擁有立法權(quán)、人事任免權(quán)、對國家生活中重要問題的決定權(quán)；國務(wù)院行使行政立法權(quán)、法律提案權(quán)、行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、外交管理權(quán)、社會管理權(quán)、軍事權(quán)；最高人民法院是國家最高審判機關(guān)，行使對現(xiàn)行法律、法令的部分解釋權(quán)和最終審判權(quán)；最高人民檢察院是國家最高檢察機關(guān)，擁有檢察權(quán)。美國憲法授予立法機構(gòu)立法權(quán)和人事批準(zhǔn)權(quán)；總統(tǒng)職位擁有行政權(quán)、立法倡議權(quán)、外交權(quán)和軍事權(quán)等；聯(lián)邦最高法院享有解釋權(quán)和司法審查權(quán)。

1.2兩者的關(guān)鍵性差異

議行合一體制與三權(quán)分立體制的差異則主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.2.1法律地位

在中國，全國人大是國家最高權(quán)力機關(guān)，國務(wù)院、最高人民法院、和最高人民檢察院都從屬于它。從權(quán)力結(jié)構(gòu)看，只有一個權(quán)力中心——全國人大，另外三個機構(gòu)是派生。因此，四個機構(gòu)在法律上處于不平等的地位。美國憲法規(guī)定，立法機構(gòu)、行政機構(gòu)和司法機構(gòu)既平等又獨立，不存在依附和從屬關(guān)系，也不存在最高國家權(quán)力機構(gòu)，因此，三機構(gòu)無權(quán)力中心，處于相對獨立又相對分散的狀態(tài)。

1.2.2產(chǎn)生渠道不同

全國人大代表屬間接選舉，國家主席、國務(wù)院主要人選、最高人民法院、最高人民檢察院主要負(fù)責(zé)人由全國人大選舉產(chǎn)生。美國參眾兩院議員由選民直接選舉產(chǎn)生。總統(tǒng)是國家之首又是政府首腦，通過直接選舉和間接選舉相結(jié)合的方式產(chǎn)生，最高法院大法官由總統(tǒng)提名，參議院批準(zhǔn)任命。

1.2.3授權(quán)方式不同

議行合一體制反映的是單一授權(quán)方式。選民一次性投票把管理國家權(quán)力授予立法機構(gòu)，再由全國人大授權(quán)國務(wù)院，最高法院和最高檢察院；三權(quán)分立體制是一種復(fù)合授權(quán)體制。選民不僅在同一時期授權(quán)給不同的對象，而且還在不同時期授權(quán)。

1.2.4相互間活動方式與功能體現(xiàn)不同

議行合一體制，由于法律地位不平等，這從根本上決定了四機構(gòu)間的活動方式與功能體現(xiàn)，全國人大制約著國務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院。而后者無權(quán)對全國人大進(jìn)行相應(yīng)的或交叉性的制約。管理權(quán)與責(zé)任主要集中于全國人大，行政機構(gòu)和司法機構(gòu)只有部分管理權(quán)與責(zé)任，權(quán)力不交叉，各自本身是一個權(quán)力主體；三權(quán)分立體制內(nèi)行政、立法和司法三機構(gòu)在法律地位上是平等的，同時，三機構(gòu)的權(quán)力又有交叉性，因此，三機構(gòu)存在著雙向或多向制約，并且，制約是平等的，有互補性。總統(tǒng)由選民選舉，但在特殊情況下(如叛國等)受參眾兩院彈劾與罷免，參眾兩院定期改選，總統(tǒng)無權(quán)解散議會，參眾兩院任何一項議案要成為法律須由總統(tǒng)簽署，除非在總統(tǒng)拒簽后參眾兩院再2／3多數(shù)票通過，議案自然成為法律，參眾兩院有權(quán)批準(zhǔn)或否決總統(tǒng)提名的主要行政官員，與此同時，通過立法授權(quán)、年度撥款和委員會調(diào)查等方式制約總統(tǒng)，聯(lián)邦最高法院大法官由總統(tǒng)提名參議院批準(zhǔn)，受到總統(tǒng)與參議院兩大機構(gòu)的牽制，聯(lián)邦最高法院行使法律解釋權(quán)，并對總統(tǒng)行政命令和參眾兩院議案進(jìn)行違憲審查。

分析可見，議行合一有利于實現(xiàn)黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)，但權(quán)力過分集中，缺乏有效的制約機制；三權(quán)分立具有權(quán)力間相互制衡和相互監(jiān)督的效果，避免了監(jiān)督不力滋生的腐敗與獨斷專行，但效率低。

2思想淵源與社會條件

2.1三權(quán)分立

遠(yuǎn)在古希臘，就有了類似分權(quán)的討論，柏拉圖在《理想國》一書中提出了“混合國家”。亞里士多德提出了著名的政體三要素論，把國家政權(quán)劃分為議事權(quán)、行政權(quán)和審判權(quán)，并認(rèn)為國家之治亂以三權(quán)是否調(diào)和為轉(zhuǎn)移。波里比阿在《羅馬史》中提出制約和均衡以及分權(quán)的理論都與之相關(guān)。卓越的思想家洛克提出了分權(quán)學(xué)說，認(rèn)為國家權(quán)力分為立法、行政和外交權(quán)，立法權(quán)擁有最高權(quán)力，行政權(quán)和外交權(quán)可結(jié)合在一起執(zhí)行。孟德斯鳩對三權(quán)分立學(xué)說進(jìn)行了更系統(tǒng)的闡述，提出了行政、立法、司法三權(quán)分立與相互制衡，從而保障政治自由。

三權(quán)分立反映了西方資本主義國家個人主義的價值觀，西方基督教的“原罪”理論認(rèn)為人生來是有罪的，人性是罪惡的而缺乏自律。一個國家要想正常運轉(zhuǎn)，個體之間必須要彼此監(jiān)督約束，否則權(quán)力掌握至一人之手，也便是專制和罪惡的開始。

2.2議行合一

盧梭從人的道德本性中“善”的一面出發(fā)，認(rèn)為主權(quán)者不可濫用權(quán)力，主張主權(quán)屬于人民，政府是人民的代理人。他在《社會契約論》中系統(tǒng)闡述了“議行合一”的政權(quán)思想，認(rèn)為最好的政體莫過于把立法權(quán)與行政權(quán)結(jié)合為一體。

巴黎公社被認(rèn)為是“議行合一”的雛形。巴黎無產(chǎn)階級舉行起義后，公社由20個市區(qū)的無產(chǎn)階級直接選舉產(chǎn)生86名代表組成并行使全部權(quán)力。馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中對這種體制給予了肯定，說“公社不應(yīng)當(dāng)是議會式的，而應(yīng)當(dāng)是同時兼管行政和立法的工作機關(guān)”。當(dāng)然馬克思主張巴黎公社實行“議行合一”的政權(quán)組織形式是有著特定的含義和特定的社會歷史條件的。是在總結(jié)了德國革命失敗，資產(chǎn)階級沒有在掌握立法權(quán)的同時，把國家政府的行政權(quán)力也掌握在自己手中，沒有去觸動舊的行政機構(gòu)。

3議行合一在中國

3.1“議行合一”之初衷

馬克思在盧梭“議行合一”思想的基礎(chǔ)上最早提出了社會主義國家機構(gòu)組織原則，指出了民選機構(gòu)的不可制約性作用，代表人民權(quán)力的議會可以監(jiān)督行政機關(guān)，而行政機關(guān)不應(yīng)制約議會。也就是說，代議機關(guān)應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)行政機關(guān)。代議機關(guān)既負(fù)責(zé)制定法律同時又負(fù)責(zé)去執(zhí)行法律，代議機關(guān)的成員同時又是執(zhí)行部門的領(lǐng)導(dǎo)者，以保證決策和執(zhí)行的高度一致，做到人民主權(quán)。還強調(diào)了人民主權(quán)思想。以普選權(quán)為例，“議行合一”的真實目的是在實現(xiàn)普選權(quán)的前提下實行機構(gòu)集權(quán)，只有先實行普選權(quán)，再采取機構(gòu)集權(quán)，才能保證人民對國家事務(wù)擁有全權(quán)。

3.2中國實際的“議行合一”

中國的憲法規(guī)定雖然與“議行合一”的初衷相符合，但中國共產(chǎn)黨掌控著核心政治權(quán)力，是最決策機構(gòu)，也是執(zhí)行機構(gòu)。從政府過程這一角度看，人大、國務(wù)院、軍委、司法和檢察都要服從其領(lǐng)導(dǎo)。黨提出人大的工作方針，對人大實行工作領(lǐng)導(dǎo)，就國家的重大問題直接向全國人大提出建議案；法院和檢察院在微觀上可以獨立于黨的領(lǐng)導(dǎo)之外，起裁判的作用，而在宏觀上，他們主要是為實現(xiàn)黨的政治目標(biāo)服務(wù)。

因此，難免產(chǎn)生兩個矛盾：一是政府對黨負(fù)責(zé)和對人大負(fù)責(zé)的矛盾。第二，人大對黨負(fù)責(zé)和對選民負(fù)責(zé)的矛盾。對于中國的現(xiàn)實，無需爭論究竟是“三權(quán)分立”還是“議行合一”更適合中國，但從二者的思想淵源與社會條件來看，“三權(quán)分立”是適合中國社會歷史條件的。需要研究的是克服以黨代政、黨政不分的矛盾，實行科學(xué)化、民主化、法治化轉(zhuǎn)型問題，只有改變這一狀態(tài)，才能真正符合“議行合一”中人民主權(quán)的思想。