論公共危機的法制化管理

蔡穎穎

摘要：把突發(fā)事件處理機制納入法制軌道是建立有效的危機管理機制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從我國公共危機管理法制化建設(shè)的現(xiàn)狀出發(fā)，首先簡要闡述了公共危機的概念和特征，分析了目前中國公共危機管理法制建設(shè)的現(xiàn)狀及缺陷，并針對這些缺陷，提出了一些完善措施。

關(guān)鍵詞：公共危機；應(yīng)急法制現(xiàn)狀及缺陷；法制化管理

1公共危機的社會現(xiàn)狀

1.1公共危機的定義

學術(shù)界對于公共危機、公共危機事件的界定紛雜多樣，比較通俗的定義是：所謂公共危機，是指那些突然發(fā)生的、攸關(guān)公共利益的、對于組織的存在于發(fā)展具有重大影響的、急需管理者快速應(yīng)對的事件。

公共危機的特征有：突發(fā)性、緊急性，公共危機往往是在意想不到的情況下爆發(fā)的，使人們措手不及；危害性、破壞性，公共危機會給人們的正常生活秩序帶來巨大影響，其損害包括直接損害與間接損害，有形損害與無形損害，現(xiàn)實損害和長遠損害。例如西藏“3.14”事件的發(fā)生使當?shù)厝罕娚鐣钪刃蚴艿絿乐赜绊懀步o當?shù)厝罕妿淼目只判睦恚€波及民族團結(jié)，政治局勢的穩(wěn)定狀態(tài)，對該地區(qū)以及國家的社會政治經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展都造成了巨大影響；不確定性和易變性，諸多的危機事件在現(xiàn)有科學技術(shù)、人力資源的有限條件下難以預(yù)測和確定；公共危機還具有社會擴散性，如果在公共危機事件前缺乏準備，容易引起連鎖反應(yīng)，造成損害向全社會擴散。

1.2公共危機的分類

根據(jù)不同的分類方法，公共危機有著不同的分類。國務(wù)院在06年1月8日發(fā)布《國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》中，將突發(fā)公共事件分為自然災(zāi)害，事故災(zāi)難，公共衛(wèi)生事件，社會安全事件四類。在多種危機形態(tài)中，公眾認為對中國未來產(chǎn)生最嚴重影響的危機是經(jīng)濟危機、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和突發(fā)社會安全事件，這些也是公眾最為關(guān)注的三種危機形態(tài)。

2公共危機法制化管理的現(xiàn)狀及其缺陷

2.1一些領(lǐng)域的應(yīng)急法律規(guī)范仍不健全

我國公共危機的立法主要集中在衛(wèi)生防疫及安全生產(chǎn)方面，其他領(lǐng)域的法律規(guī)范至今存在大量空白。例如，我國至今對公共危機的應(yīng)對和處理還缺乏具體有效的指引和規(guī)范。對于騷亂性突發(fā)事件法，雖然有《戒嚴法》的規(guī)制，但從各國的實踐看來，戒嚴是較嚴重的騷亂事件所采取的一種較嚴厲的應(yīng)急措施，其一旦運用將對國民的日常生活和心理帶來極大緊張，故仍有制定一般性騷亂應(yīng)對法的必要；事故性突發(fā)事件法和災(zāi)害性突發(fā)事件雖然在我國發(fā)展的較快，但也存在過于分散的問題。

2.2許多突發(fā)事件應(yīng)急處理立法的可操作性不強

我國突發(fā)事件應(yīng)對法的制度框架較粗糙，操作性不強，由于突發(fā)事件的難以預(yù)測性，現(xiàn)有應(yīng)急法制難以就公共危機事件特殊狀況發(fā)揮作用；其次，突發(fā)事件具有特定的地方性，全國統(tǒng)一的應(yīng)急性法律在地方突發(fā)公共事件發(fā)生時難以應(yīng)對，但我國地方立法部門仍然缺少對應(yīng)急法制的建設(shè)。

2.3公共危機應(yīng)急法制結(jié)構(gòu)不完善

我國現(xiàn)行多數(shù)突發(fā)事件應(yīng)對處理立法缺乏全局統(tǒng)籌。給應(yīng)急機構(gòu)配制緊急處置權(quán)力的同時卻忽視了權(quán)力控制和對緊急權(quán)力造成傷害后果的救濟途徑，忽視結(jié)構(gòu)之間的橫向協(xié)調(diào)與監(jiān)督關(guān)系，忽視程序性約束機制，忽視發(fā)揮下級機關(guān)和非官方機構(gòu)的積極性、自主性和創(chuàng)造性。許多突發(fā)事件應(yīng)急處理立法在內(nèi)容上過為原則、抽象，缺乏實施細則、辦法相配合。

我國目前正處于社會轉(zhuǎn)型的特殊時期，社會中潛伏著許多的風險與不安定因素，社會公共危機對政府管理和控制危機提出了重大挑戰(zhàn)。“盡管近幾年在處理突發(fā)公共事件方面顯示了我國政府的強大社會動員能力和應(yīng)急措施的行政實施能力，但是也表現(xiàn)了政府應(yīng)對能力的技術(shù)性、物質(zhì)性和制度性缺陷，尤其明顯的是法律制度缺陷”。法律制度缺陷的消極后果，不僅有短暫、分散、非連貫和非持續(xù)的應(yīng)急管理效率損失，更有社會價值意義上的公民權(quán)利代價和社會和諧代價。因此，在制定大量的應(yīng)急預(yù)案和預(yù)案實施體制機制后，必須在法律上提供合法性根據(jù)和行為準則，正確規(guī)范政府應(yīng)急行為，公正地調(diào)整由于應(yīng)急管理產(chǎn)生的社會關(guān)系，提高政府應(yīng)對危機的法律能力。

3如何完善我國公共危機應(yīng)對的法制化管理

3.1國外公共危機管理的經(jīng)驗及對我國的啟示

2007年美國加州大火中，政府與社會各界的有機配合使災(zāi)難的損害降到了最小值。此事件從總體上體現(xiàn)出了國外的突發(fā)事件應(yīng)急法制具有如下特點和新的發(fā)展趨勢：應(yīng)急法律規(guī)范的專門化、體系化；機構(gòu)人員的專門化、專業(yè)化；危機管理體系出現(xiàn)多元化、立體化、網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展趨勢；危機管理中的政府應(yīng)急管理行為程序的規(guī)范化、制度化、法定化。

反觀我國公共危機處理，政府與社會各部門還缺乏有效的應(yīng)急經(jīng)驗。例如在今年的冰凍災(zāi)害和“5.12”地震應(yīng)急處理過程中，就出現(xiàn)了由于應(yīng)急法制的不完善，機構(gòu)人員的非專門化、非業(yè)化社會大救助體制的不完善，缺乏專業(yè)化的救濟組織和機構(gòu)導致的救援遲緩，救助資源難以到位，公共危機救助的社會責任與政府責任的分配結(jié)構(gòu)不合理等問題。

因此，要完善我國尚不健全的應(yīng)急法律體系，需建立危機狀態(tài)下的統(tǒng)一指揮機制、物資調(diào)配機制、公共危機管理的專門人才培養(yǎng)機制，另外要規(guī)范在應(yīng)急過程中發(fā)揮重要作用的社會團體的組織體系，培養(yǎng)專業(yè)化的應(yīng)急專業(yè)人員，并鼓勵社會民眾積極參與公共危機的應(yīng)對。

3.2關(guān)于完善我國公共危機應(yīng)急法制建設(shè)的建議

3.2.1完善我國危機法律體系

(1)制定一部信息公開法

信息不完備是制約危機決策的重要原因。政府在對信息的搜集、掌握方面具有無可比擬的資源優(yōu)勢。危機發(fā)生時，政府只有就其所面臨現(xiàn)狀與公眾進行有效溝通，公布其所采取的補救措施，表達其態(tài)度，才能充分保護公眾的社會安全感。這就要求公共危機管理中必須堅持信息公開，要求各級機關(guān)在危機情況下在法定的最低時限內(nèi)按一定程序及時向上級匯報，及時公布事實真相，加強危機信息發(fā)布與溝通平臺的構(gòu)建，通暢信息通道，使政府決策的可信度和可行度得到提高，降低政府救治危機的成本。

要使政府將信息公開這責無旁貸的應(yīng)然選擇轉(zhuǎn)變成積極負責的實然行動，就須將這一職能以法律形式確定下來，而且必須明確國家秘密、個人隱私和商業(yè)秘密的范圍。因此，制定統(tǒng)一的信息公開法，規(guī)范信息發(fā)布的主體、客體、時間、方式、范圍以及法律后果，從法律強制力上實現(xiàn)各級政府運作的公開程序透明，已是我國現(xiàn)階段立法的當務(wù)之急。我國今年5月1日開始施行《政府信息公開條例》，一部以《政務(wù)信息公開法》為名的法律也已納入十屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃之中，這都是我國危機立法的重大進步。

(2)制定與健全公共危機管理監(jiān)督法

由于公共危機的管理超出了公民社會和單個個體的控制能力范圍，政府必須替代社會公眾運用公共權(quán)力來管理公共危機。對于危機狀態(tài)下政府擁有超出常態(tài)的非常權(quán)力，立法必須加以有效的監(jiān)督和約束。我國現(xiàn)行立法在授予公共危機管理各類機構(gòu)緊急處置權(quán)力的同時卻忽視了對

該權(quán)力的控制，如此即為政府隨意擴大行政權(quán)力留下法律漏洞，使強大的行政權(quán)力處于一種無監(jiān)督狀態(tài)。因此，制定與健全公共危機管理監(jiān)督法已經(jīng)是迫在眉睫。

(3)建立公共危機處理補償法

對于在應(yīng)對危機的過程中，出現(xiàn)為規(guī)避更大損害而對局部造成人為損害的情況，政府應(yīng)建立公共危機補償機制，明確補償?shù)脑瓌t，對危機造成的損害進行科學評估及責任界定，及時進行補償，這有利于提高政府的公信力，使政府在關(guān)鍵時調(diào)動資源更加高效快捷。其次，在補償機制中還應(yīng)體現(xiàn)對民眾心理的救治。危機造成的最大傷害在于由于社會正常秩序遭到破壞帶來社會心理的脆弱。所以如何避免造成民眾心理的傷害及如何進行民眾心理重建也是公共危機處理補償法中應(yīng)進行規(guī)范的內(nèi)容。

3.2.2促進危機法律適用

我國危機法律制度主要缺陷之一在于操作性不強。因此，必須頒布地方實施辦法，增強危機法律的適用。地方立法機關(guān)為應(yīng)急法制定實施性規(guī)范的主要目的，在于解決兩方面的問題：一，使應(yīng)急法所確立的較粗糙的制度框架更具可操作性；二，在地方立法權(quán)限內(nèi)對應(yīng)急法中的若干制度漏洞作出補充和變通，以更加適應(yīng)當?shù)赝话l(fā)公共事件及其應(yīng)對系統(tǒng)的特點。

法治有兩層含義：一，必須有制定良好的法律，二，法律必須得到良好的遵從。因此只有完善我國公共危機的法律體系和促進危機法律的有效適用，才可以更好的實現(xiàn)法治。

4結(jié)語

公共危機管理法律體系，是以國家公共危機管理權(quán)力職責和公民在危機狀態(tài)下的權(quán)利義務(wù)為基本內(nèi)容的法律規(guī)范整體。公共危機的法制化管理必須建立在法治原則、公共利益至上原則、公民權(quán)利最低限度保障原則等基本原則之上。把突發(fā)事件應(yīng)急系統(tǒng)納入法治化軌道，按照憲政和法治行政的要求完善應(yīng)急法律規(guī)范調(diào)整緊急情況下的各種社會關(guān)系，確保公民基本權(quán)利獲得更有效的法律保護，公共權(quán)力特別是行政權(quán)力能夠更有效地依法行使，是我國應(yīng)急法制建設(shè)的目標。

公共危機管理的本源性目的是為了盡快消除危機，迅速恢復社會正常秩序，最大限度的保護公民權(quán)利，實現(xiàn)公共利益的最大化，但是“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。”因此必須通過法律的規(guī)制，保障公權(quán)力的合法運行。因此，完善公共危機的法制化管理，是發(fā)揮特殊公共權(quán)力作用并且有效保障公民權(quán)利的重要保證，是實現(xiàn)法治目標的必要途徑。