為造紙產業保駕護航

編者按：造紙產業是與國民經濟和社會事業發展關系密切的重要基礎原材料產業，紙及紙板的消費水平是衡量一個國家現代化水平和文明程度的標志。造紙產業具有資金技術密集、規模效益顯著特點，其產業關聯度強，市場容量大，是拉動林業、農業、印刷、包裝、機械制造等產業發展重要力量，已成為我國國民經濟發展的新增長點。造紙產業以木材、竹、蘆葦等原生植物纖維和廢紙等再生纖維為原料，可部分替代塑料、鋼鐵、有色金屬等不可再生資源，是我國國民經濟中具有可持續發展特點的重要產業。

2007年，國家發改委以建立公平的市場秩序和良好發展環境，解決造紙產業發展中存在的問題，指導產業健康發展為目標，出臺了我國第一部全面規范和指導造紙產業發展的文件——《造紙產業發展政策》（以下簡稱“政策”）。

政策出臺背景

近年來，世界造紙產業技術進步發展迅速，由于受到資源、環境等方面約束，造紙企業在節能降耗、保護環境、提高產品質量、提高經濟效益等方面加大工作力度，正朝著高效率、高質量、高效益、低消耗、低排放的現代化大工業方向持續發展，呈現出企業規模化、技術集成化、產品多樣化功能化、生產清潔化、資源節約化、林紙一體化和產業全球化發展趨勢。

目前，我國造紙工業企業3600家，能力約7000萬噸，紙及紙板產量達5600萬噸，消費量達5930萬噸，生產量和消費量均居世界第二位，已成為世界造紙工業生產、消費和貿易大國。“十五”期間我國造紙工業進入快速發展期，其主要特點：一是政策環境基本建立，林紙一體化發展形成共識；二是生產消費快速增加，行業運行質量顯著提高；三是原料結構有所改善，產品結構進一步優化；四是企業重組力度加大，產業集中度有所提高；五是污染防治初見成效，資源消耗進一步降低。但同時我國造紙產業也面臨資源約束、環境壓力等問題，主要表現在：一是規模不合理，規模效益水平低；二是優質原料缺口大，對外依存度高；三是資源消耗較高，污染防治任務艱巨；四是裝備研發能力差，先進裝備依靠進口；五是外商投資結構有待優化，統籌協調發展任務緊迫。

政策主要目標

一、產能規劃方面

政策明確提出了適度控制紙及紙板項目的建設，到2010年，紙及紙板新增產能2650萬噸，淘汰現有落后產能650萬噸，有效產能達到9000萬噸。

此目標是國家根據造紙產業現狀制定出的，是在有效貫徹落實科學發展觀，走新型工業化道路，發揮造紙產業自身具有循環經濟特點的優勢，實施可持續發展戰略，建設中國特色的現代造紙產業。

二、環保方面

政策要求造紙行業轉變增長方式，增強行業和企業社會責任意識，嚴格執行國家有關環境保護、資源節約、勞動保障、安全生產等法律法規。到2010年實現造紙產業噸產品平均取水量由2005年103立方米降至80立方米、綜合平均能耗（標煤）由2005年1.38噸降至1.10噸、污染物（COD）排放總量由2005年160萬噸減到140萬噸，逐步建立資源節約、環境友好、發展和諧的造紙產業發展新模式。

政策對行業環境保護以及資源消耗做出了較為具體規定，結合此前推出的環保政策，可看出國家對于行業環保要求越加嚴格，造紙行業企業的環保投入將需要繼續增加。

三、行業整合方面

政策對造紙行業的整合規劃目標主要有三方面：

1.支持國內企業通過兼并、聯合、重組和擴建等形式，發展10家左右100萬噸至300萬噸具有先進水平的制漿造紙企業，發展若干家年產300萬噸以上跨地區、跨部門、跨所有制的，具有國際競爭力大型制漿造紙企業集團。

2.在新建大型木漿生產企業的同時，加快整合現有木漿生產企業，關停規模小、技術落后的木漿生產企業。鼓勵發展若干大中型商品木漿生產企業或企業集團；充分利用竹子資源，支持發展一批年產10萬噸以上的竹漿生產企業；改變小型廢紙漿造紙企業數量過多的現狀，促進中小型廢紙漿造紙企業擴大規模，提高集中度；原則上不再興建化學草漿生產企業。

3.努力提高產業集中度水平，到2010年，排名前30名的制漿造紙企業紙及紙板產量之和占總產量的比重由目前的32%提高至40%。

我國現有木漿企業規模較小，無法實現規模經濟，但是如果能夠實現相互之間以及與大型造紙企業的整合，則是互利雙贏的局面。有關人士認為這種縱向整合會成為行業的主導潮流之一。

實現目標的輔助措施

1.維護國內公平市場秩序，建立造紙產品進出口預警機制，避免貿易糾紛。

2.加強人才隊伍建設，支持企業培養和吸引科技創新人才以及高級管理人才，全面提高企業職工素質。

3.充分發揮行業協會等中介機構作為政府與企業的橋梁作用，加強產業發展問題的分析與研究，反映產業發展情況，提出產業發展建議。

政策對行業準入的規定

鑒于我國造紙產業的規模不合理，規模效益水平低；裝備研發能力差，先進裝備依靠進口；資源消耗較高，污染防治任務艱巨等問題，政策做了以下規定：

1.進入造紙產業的國內外投資主體必須具備技術水平高、資金實力強、管理經驗豐富、信譽度高的條件。企業資產負債率在70%以內，銀行信用等級AA級以上。

2.制漿造紙重點發展和調整省區應編制造紙產業中長期發展規劃，其內容必須符合國家造紙產業發展政策的總體要求，并報國家投資主管部門備案。大型制漿造紙企業集團應根據國家造紙產業發展政策編制企業中長期發展規劃，并報國家投資主管部門備案。

3.造紙產業發展要實現規模經濟，突出起始規模。新建、擴建制漿項目單條生產線起始規模要求達到：化學木漿年產30萬噸、化學機械木漿年產10萬噸、化學竹漿年產10萬噸、非木漿年產5萬噸；新建、擴建造紙項目單條生產線起始規模要求達到：新聞紙年產30萬噸、文化用紙年產10萬噸、箱紙板和白紙板年產30萬噸、其他紙板項目年產10萬噸。薄頁紙、特種紙及紙板項目以及現有生產線的改造不受規模準入條件限制。

4.單一企業（集團）單一紙種國內市場占有率超過35%，不得再申請核準或備案該紙種建設項目；單一企業（集團）紙及紙板總生產能力超過當年國內市場消費總量的20%，不得再申請核準或備案制漿造紙項目。

5.新建項目噸產品在COD排放量、取水量和綜合能耗（標煤）等方面要達到先進水平。其中漂白化學木漿為10千克、45立方米和500千克;漂白化學竹漿為15千克、60立方米和600千克;化學機械木漿為9千克、30立方米和1100千克;新聞紙為4千克、20立方米和630千克;印刷書寫紙為4千克、30立方米和680千克。

行業準入的規定主要體現了規模經濟效應，結構調整效應。規模上，進一步明確提高了對產能的要求，紙漿方面鼓勵大型木漿項目發展，抑制小型木漿線盲目投產。鼓勵適度發展竹漿和非木漿發展。結構上，限制發展小批量新聞紙、文化紙和箱板紙項目發展，避免大量重復建設。在鼓勵規模經濟發展的同時，政策也限制了行業出現細分行業龍頭壟斷企業的可能性，這對于行業的市場化競爭有利。

根據行業準入政策的規定，結合產能規劃方面未來3年2000萬噸的新增產能的規定，可以想見，未來造紙行業新增產能將集中于上大項目，項目也將集中在大型企業，行業集中度會進一步提高。

政策對產業布局的規劃

政策指出，我國造紙產業發展造紙產業布局要充分考慮纖維資源、水資源、環境容量、市場需求、交通運輸等條件，發揮比較優勢，力求資源配置合理，與環境協調發展。總體布局應“由北向南”調整，形成合理的產業新布局。具體要求是：

1.長江以南是造紙產業發展的重點地區，要以林紙一體化工程建設為主，加快發展制漿造紙產業。東南沿海地區是我國林紙一體化工程建設的重點地區。

2.長江中下游地區在充分發揮現有骨干企業積極性的同時，要加快培育或引進大型林紙一體化項目的建設主體，逐步發展成為我國林紙一體化工程建設的重點地區。

3.西南地區要合理利用木、竹資源，變 資源優勢經濟優勢，堅持木漿、竹漿并舉。

4.長江三角洲和珠江三角洲地區，特別要重視利用國內外木漿和廢紙等造紙，原則上不再布局利用本地木材的木漿項目。

5.長江以北是造紙產業優化調整地區，重點調整原料結構、減少企業數量、提高生產集中度。黃淮海地區要淘汰落后草漿產能，增加商品木漿和廢紙的利用，適度發展林紙一體化，控制大量耗水的紙漿項目，加快區域產業升級，確保在發展造紙產業的同時不增加或減少水資源消耗和污染物排放。

6.東北地區加快造紙林基地建設，加大現有企業改造力度，提高其競爭力，原則上不再布局新的制漿造紙企業。

7.西北地區要通過龍頭企業的兼并與重組，加快造紙產業的整合，嚴格控制擴大產能。

8.重點環境保護地區、嚴重缺水地區、大城市市區，不再布局制漿造紙項目，禁止嚴重缺水地區建設灌溉型造紙林基地。

以上布局充分考慮了各地區資源的特點，確立了在長江以南地區重點發展造紙行業，長江以北地區產業優化調整的格局。基本指明了未來我國造紙行業發展的產業格局，長江以南將成為造紙行業發展的重點地區，未來林紙一體化工程在該地區將獲得大發展，整個造紙業重心將進一步南移。北方地區中，東北、西北地區造紙行業產能將保持現有水平的基礎上進行行業整合，華北黃淮地區則需要在環保控制下適度發展規模，進行行業整合。

政策造紙原料的規劃

原料問題是制約我國造紙行業發展的主要問題之一，在此方面，政策提出以下三方面要求：

1.要充分利用國內外兩種資源，提高木漿比重、擴大廢紙回收利用、合理利用非木漿，逐步形成以木纖維、廢紙為主、非木纖維為輔的造紙原料結構。到2010年，木漿、廢紙漿、非木漿結構達到26%、56%、18%。加快推進林紙一體化工程建設，大力發展木漿，鼓勵利用木材采伐剩余物、木材加工剩余物、進口木材和木片等生產木漿，合理進口國外木漿。到2010年，力爭實現建設造紙林基地500萬公頃、新增木漿生產能力645萬噸的目標。支持國內有條件的企業到國外建設造紙林基地和制漿造紙項目。

2.加大國內廢紙回收，提高國內廢紙回收率和廢紙利用率，合理利用進口廢紙。盡快制定廢紙回收分類標準，鼓勵地方制定廢紙回收管理辦法，培育大型廢紙經營企業，建立廢紙回收交易市場，規范廢紙回收行為。到2010年，使我國國內廢紙回收率由目前的31%提高至34%，國內廢紙利用率由32%提高至38%。

3.堅持因地制宜，合理利用非木纖維資源。充分利用竹類、甘蔗渣和蘆葦等資源制漿造紙，嚴格控制禾草漿生產總量，加快對現有禾草漿生產企業的整合，原則上不再新建禾草化學漿生產項目。淘汰年產3.4萬噸及以下化學草漿生產裝置、蒸球等制漿生產技術與裝備，以及窄幅寬、低車速的高消耗、低水平造紙機。禁止采用石灰法制漿，禁止新上項目采用元素氯漂白工藝（現有企業應逐步淘汰）。禁止進口淘汰落后的二手制漿造紙設備。

造紙行業原料問題一直困擾國內造紙行業的發展，提出的這些目標將使國內造紙行業原料結構進一步合理，鼓勵發展林紙一體化，發展廢紙回收，合理利用非木纖維資源。

實施政策意義

中國造紙行業協會常務副理事長曹樸芳指出，政策是我國造紙工業發展歷程中最完整的一個政策文件，它的實施將對完善造紙產業發展環境、公平市場秩序、推動造紙產業落實科學發展觀、建設資源節約型、環境友好型、可持續發展的現代化造紙工業有著重要指導意義。