西部地區政府引導農民就近轉移的有效方式研究

摘要：農民就近轉移尤其需要政府的有效組織和引導，然而，學界近年對這個問題的研究明顯不足。本研究認為，引導農民企業攜帶農民就近轉入城鎮、以“兩地兩換”方式引導農民向農村城鎮轉移、以解決進城農民子女就學特別是初中后教育問題引導農民進城等，才是西部政府引導和組織農民就近轉移的有效方式。

關鍵詞：西部地區；農民就近轉移；政府引導；有效方式

農民就近轉移本質上是一種經濟行為，是社會經濟資源由低效率的農村向高效率的農村城鎮轉移和聚集的過程。理論上講，“市場調節，價值規律”應該是西部地區政府引導這一過程的最有效方式。然而，市場主導型農民轉移無法體現國家對“三農”的補償或“優惠”。所以，西部地區政府對農民就近轉移的組織和引導，應該體現“市場為主、政府輔助”的原則[1]。據這個原則，筆者對西部政府引導和組織農民就近轉移的有效方式做了探索。

1 引導農業企業攜帶農民就近轉入城鎮

西部地區政府在引導農民土地流轉和規模化經營過程中，應該以積極政策鼓勵農民股份合作社企業、有限責任公司、獨資及合伙人企業，以及通過招商引資引進的農業企業，攜帶相關農戶逐漸向農村城鎮集中。大量人口和企業的集聚，可以使共同分攤和分享各種基礎設施和服務設施成為可能，可以為各行各業的成長提供就近的、現成的和廣闊的市場，使它們的平均生產成本不斷下降。生產和生活環境的改善，將會吸引更多新的企業、資金、人口、物質向農村城鎮聚集，使農村城鎮的集聚效應逐漸增強，從而帶動新一輪農村城鎮經濟發展和更高層次的社會繁榮。應該說，這是一條在不改變土地集體所有制性質的基礎上，促進農村土地合理流動，帶動農民向城鎮和非農產業轉移的創新性思路[2]。

但是直到目前，西部地區仍有不少地區把公共財政和公共品向農村的傾斜當作解決“三農”問題的主要途徑，這客觀上是在引導農民堅守土地，滿足于低產出、低收益、低標準的土地分散經營方式。這種僵化思維阻礙了土地流轉和農民分化，影響著土地集約化、規模化經營，妨礙農民向非農產業和農村城鎮的轉移。如近年來政府對農民采取的“直補到戶”政策，雖提高了眼前農民收入，但卻對新農村建設長久之計的土地流轉和農民轉移戰略產生了逆向調節作用。我們在對西部地區農村的調查中了解到，已經進入城鎮和非農產業的農民又紛紛流回農村爭地，使已經相對規模化經營的土地重新向分散狀態復歸。

為盡快促使農村小農生產方式向社會化大生產方式轉變，早日實現新農村建設大業，西部地區政府首先要做的不是引導廣大農民“等、靠、要”政府的“傾斜政策”，而是以“市場＋政府”方式引導農民分化、農村土地流轉，建立農民自己的農業企業，推進農村土地集約化、規模化經營。這樣做，一方面農民在自己的土地承包經營權流轉后，可以得到土地出租或入股帶來的租金或紅利，另一方面農民轉變為農業產業工人后可以獲得工資收入，使農民收入大幅度提高。具體方法是，大膽推進農村集體土地承包權的流轉制度創新，引導農民以土地承包權入股建立股份制農民專業合作社企業；在條件成熟的地區，開展農村土地承包權出資入股建立有限責任公司和獨資、合伙人企業，積極推進土地集約、規模經營，提高農民組織化程度，加快發展現代農業。在此基礎上，西部地區政府還應該以中心村、鄉集鎮和建制鎮為基地，采取類似開發區招商引資的政策，吸引大企業到這里租賃大面積土地，興辦現代化大農場等[3]。

2 以“兩地兩換”方式引導農民由農村向城鎮轉移

由于西部地區可供利用的耕地少而且瘠薄，農業企業化經營只能把部分農民變成農業產業工人和農業企業主，富余農業人口還必須另辟蹊徑向農村城鎮轉移。為此，我們認為：堅持“就業靠市場、保障靠政府”原則，試用以“承包地換城鎮社保、宅基地換政府保障性住房”（兩地兩換）方式吸引農民進城。這一思路創新主要適用于先期從農村分化后進入城鎮、并已經擁有穩定工作的農民，和已經具有條件、并愿意遷入城鎮自謀職業或創業的農民[4]。

讓農民用土地的潛在使用效益之貼現補償社會保障的成本，體現“市場調節”的效率原則；農村土地、包括城鎮遠郊和近郊的土地，其潛在價值都小于政府提供的社會保障成本，二者間的價差由政府買單，體現“政府調節”的公平。西部地區政府在引導農民向城鎮轉移和置換住房的過程中，必須堅持“市場為主、政府輔助“的原則，使農民轉移和住房置換有序、有效推進。保障效率與公平的結合，兼顧農民、市民和國家的利益。同時要培養農民獨立自主創業、靠市場就業的精神。為了加速人口城鎮化，強化城鎮吸引力，政府要保證農村城鎮居民最低生活保障線適當高于農村居民的平均純收入。農民放棄的集體土地承包權歸農村集體經濟組織，實行規模化、集約化經營以壯大集體經濟，其收入用于增加農村集體公共物品和公共服務的供給，以促進新農村建設，這是”工業反哺農業、城市支持農村“的最好途徑之一。對于城鎮郊區失地農民來說，在具體執行”承包地換社保、宅基地換保障性住房“機制時，他們承包的土地要轉為國有，其經營權由政府土地資產管理部門來行使，其租金或紅利轉換為進城農民的住房保障和其他社保資金的來源。土地換社保的好處，是把農村土地的流轉和安置農村剩余勞動力進城結合起來，避免了農民把集體土地承包權簡單賣給企業或個人后，失去社會保障、淪入城市”貧民“的困境[5]。

西部地區新農村建設至少需要15-20年，此期間農民的分化現象將不斷發生。所以，縣鄉政府以承包地換社保、宅基地換住房方式，引導農民向農村城鎮轉移的工作也將長期執行下去。農民不斷進入農村城鎮創業、就業，使農村城鎮規模擴張、人口增長、經濟發展、社會繁榮，但也同時使城鎮社會保障和住房保障的壓力不斷加大。因此，開拓社會保障和住房保障的資金來源已經成為城鎮政府不得不直面的問題[6]。我們提出如下解決方案：

西部地區農村城鎮社會保障性住房應該一律施行使用資格年度審核制度、退出和循環使用制度，以及保障性住房出售后的增值大頭歸政府制度。

巨額全民資產的存在是西部地區社保和住房保障的最大資金來源。我們只要把西部部分國有資產和國有資產增值部分記到符合國際慣例的社會保障和住房保障的賬戶上，而不是記到國有資產賬戶上，問題就可以迎刃而解。

按照建立公共財政的要求，積極調整和優化財政支出結構，逐步減少財政對于競爭性、經營性領域的投入，使社會保障和住房保障支出逐漸成為公共財政支出的重要內容；通過發行社會保障和住房保障福利彩票籌集資金，把稅后資金全額轉入社會保障和住房保障專項。

以土地換社保形式使農村集體所有制土地轉變為國有土地后的出讓金和稅收，也是西部地區社保資金的主要來源之一；另外建議，適時開征社會保障稅和住房保障稅。

3 以解決進城農民子女就學特別是初中后教育問題引導農民進城

農民向城鎮轉移的熱望長久不衰的原因，除了醫療保險、養老保險、社會最低保障和住房保障等影響農民基本生存的條件外，還有優越于農村的城鎮教育體系。農民進城創業就業，促進了農民收入的增加，促進了農業和農村經濟結構的調整和農村城鎮化，促進了城市經濟和社會的繁榮。從根本上來說，農民工子女就近上學是他們本應享受的權利。讓農民工子女和城里人的孩子享有平等的受教育權，不僅源于《憲法》和《義務教育法》的規定，而且也是社會資源公平分配、統籌城鄉發展及建設新農村的必然要求。

西部地區城鎮尤其是山區城鎮的義務教育資源不足，部分農民工子女被初中小學拒之門外的現象仍然存在。新《義務教育法》的頒布和一系列政策的出臺，基本掃平了農民工子女在城鎮接受義務教育的大部分障礙。但更深入的調查發現，進城農民子女的初中后教育尤其是其子女上高中和就近參加高考問題，已經成為他們在子女接受教育上最后一道難以逾越、但又必須逾越的”難坎“。可是，西部地區的相關部門目前還沒有開始關注農民子女的初中后教育問題。

戶籍制度的殘留障礙。西部地區一些城鎮高中只接納有本地戶籍的初中畢業生，同一個省、直轄市和自治區（省市區）的山區城鎮高中也不接納川區戶籍的初中學生，幾乎西部所有省市區的城鎮基本不接納外省區初中生。

進城農民交不起子女的借讀費。部分農民工子女有幸進入城鎮高中學習，但要交納高昂的借讀費，以寧夏為例，山區借讀費是一萬元，川區高達一萬二千元。

高考政策限制。西部地區的高考嚴格執行按戶籍所在地報名的原則，農民工子女不能在流入地參加高考；在西部同一個省市區，山區不允許川區流入的學生參加高考、山川都不允許外省區流入的學生參加高考。如果隨進城農民流入城鎮的學生要參加高考，他們在流入地的入戶時間必須滿六年以上。

如上種種問題，都在阻礙著西部地區農業人口向城鎮和非農產業的戰略轉移。我們認為：首先要做的是，堅決貫徹執行新《義務教育法》，保障進城農民子女在流入城鎮就近接受與原居民子女同等的義務教育；允許外地農民工子女通過中考進入高中學習，畢業后就地報名參加高考。這樣做，不僅解決了農民工子女的初中后教育問題，而且也為醞釀中的城鄉普及高中教育勇開先河。其次，調整公共財政支出結構，增加教育投資比例，增加縣城和建制鎮高中教育設備和師資力量，拓展高中招生容量；免除進城農民工子女的高中借讀費，城鎮高中因擴招而產生的辦學資金虧缺由財政補齊。第三，按照”誰投資、誰所有、誰經營“的原則，動員城鎮各方資源創辦和拓展中等職業技術教育容量。把中考和高考失敗的進城農民子女引入職業高中、技術學院、技校等職業教育機構，既為社會培養急需的技術人才，又解決了流動的農民子女就業問題。

在我國西部地區，新農村建設很大程度取決于農民就近轉移的步伐，而政府的有效引導和組織明顯影響農民就近轉移的有序性、有效性。希望本文能夠為西部政府組織和引導農民就近轉移、推進西部農村城鎮化、農民市民化，從而把西部地區盡快建設成”生產發展、生活富裕、村容整潔、鄉風文明、管理民主“的社會主義新農村提供支持。

本研究由2006年寧夏科技攻關計劃項目”寧夏新農村建設路徑設計-農民三流向轉移與農民住房分階段置換“和2006年國家社會科學基金項目（06XSH003）支持。

參考文獻

[1] 孔祥智，馬九杰. 農業內部就業深化與我國農村勞動力”轉移“. 農業經濟問題， 1997（2）

[2] 董宏林，王慶鋒. 農業人口就近轉移中的住房置換問題. 寧夏農林科技， 2008（3）

[3] 聶華林，高 黎. 農地制度創新與農業勞動力轉移. 農業經濟， 2006(1)

[4] 重慶：住房換”宅基地“ 社保換土地. 重慶時報， 2007.9.20

[5] 張俊輝. 西部農村勞動力的轉移在于農業內部的充分就業. 四川黨史， 2002（6）

[6] 唐新民. 民族地區農村社會保障制度的實證分析. 學術探索， 2004（8）