加強有效制約 預防職務犯罪

摘要：一個時期以來職務犯罪案件在我國高校呈頻發態勢，不少受過良好教育的人因貪污受賄而深陷囹圄。而預防職務犯罪必須要加強對權力的有效制約。本文就加強我國高校的權力制約問題做了探討。

關鍵詞：高校；職務犯罪；權力制約

素有“凈土”、“象牙塔”之稱的我國高等學校，一個時期以來職務犯罪案件呈頻發態勢，不少受過良好教育的人因貪污受賄而深陷囹圄。這一現象引起了社會的廣泛關注。產生職務犯罪的原因固然是多方面的，但從管理控制的角度來看，職務犯罪卻是權力濫用而制約缺失或制約乏力的結果。因此，預防職務犯罪必須從加強對權力的有效制約開始。本文根據所搜集到的資料，試圖就加強我國高校的權力制約問題作些討論。

一、加強有效制約的必要性

對權力實行有效制約是一個普遍法則。權力具有兩面性：它既有維護秩序、推進管理的積極作用，同時又有腐蝕性和侵犯性的特點。正如孟德斯鳩、阿可頓二人所說，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不易的經驗”；“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”。因此，從人類步入現代社會以來，大到一個國家、一個民族，小到一個組織、一個單位，凡有權力行使就有有效制約。雖然因社會制度、權力歸屬、國情文化等差異，不同國家、民族所采取的制約方式有所不同，但對權力實行有效制約的主張卻沒有二致。這里所說的有效制約是指，通過體制約束、思想引導、監督檢查、法紀懲處等一系列制度性措施和辦法，對權力行使的方向進行有效控制，以保證權力的公共性質并發揮積極作用，防止權力發生變異，成為謀私的工具。我國《憲法》明確規定，一切權力屬于人民。為人民掌好權、用好權，是黨和國家一切工作的出發點和立腳點。作為國有事業單位而存在的我國諸多高校，無論其規模大小，都掌握著一定的人財物資源支配權。這些權力只能服務于人民的教育事業，而不能用于其他。對高校內部行使的各項權力進行有效制約，既是黨的方針、政策和國家法律、法規的制度約定，也是維護權力的人民性，保證高等教育事業改革發展的必然要求。

高校不是與世隔絕的世外桃源。目前我國高校不僅存在著滋生腐敗的物質條件和思想條件，而且面臨著腐敗易發多發的嚴峻現實。上世紀90年代以來，我國高等教育發生了歷史性轉折，高校經費來源由國家單一供給變為收取學費、社會籌款等多條渠道，隨之而來的大擴招、大合并，更使許多高校的辦學規模短短幾年就翻了幾番，經費流量今非昔比。計劃經濟時期，每年財政撥款千萬元左右的一所高校，近些年通過多方籌款年均經費已達上億元、十幾億元，規模再大些的高校甚至達到幾十億元、上百億元，一所高校的年均經費幾乎相當于我國中等省份幾個縣的年財政收入。收入的錢多了，花錢的地方更多。為滿足辦學規模擴大后的多種需求，高校不惜貸款幾億、十幾億大興土木開發新校區，大批采購儀器設備、圖書資料等物資。向來不被商業人士看重的高等學校一時成了市場經濟的“香餑餑”，往日讀書求學的清凈場所成了建筑商、供貨商們常來洽談的熱土。為了在眾多工程、采購項目中爭得一份生意，一些不法商人不擇手段地拉攏腐蝕高校干部。誰管的錢多，誰說了算數，誰的權力最大，就盯住誰不放。與此同時，傳統的意識形態受到多元化的挑戰，社會上廣泛流行的拜金主義、享樂主義和極端個人主義也在高校中滲透蔓延。一些工作人員甚至黨員干部，經不起金錢的誘惑和市場經濟的考驗，他們放松政治理論學習和思想修養，不再談及理想信念和國家的前途命運，一心追逐個人名利地位，崇奉“有權不使，過期作廢”，羨慕腐化墮落的生活方式。在這樣的環境背景下，高校權力被腐蝕的概率大大提高，特別是整天與大批錢物打交道的工作人員，稍不謹慎就會被“糖衣”打中，跌入權錢交易的泥潭。

承擔著辦學基礎實施的建設、維護、購置等任務的職能部門和相關工作人員，由于掌控著幾百萬、幾千萬、甚至上億元的經費，成了建筑商、供貨商競相追逐的重點目標。招生部門雖然不直接掌管錢財，但手中握有學生邁入高等學府的取舍大權，也是學生及其家長的重點攻關對象。據湖北省一個市區檢察院的統計，2003年1月至2005年10月，查辦當地高校職務犯罪案件41件46人。這46人中，涉及基建及后勤維修工程領域的18人；教材、教學設備等采購部門15人；招生環節7人。幾個部位的涉案人數竟占當地高校同期涉案總人數的87％。據不完全統計，2001年至2004年，全國高校僅基建部門，因收受施工方或者材料商的賄賂被判刑的就有79人。由于這些部位發案頻頻且多是大案要案，一個時期以來，社會上把基建、采購、招生并稱為高校腐敗的“三大病灶”。

高校的校級領導干部和中層領導干部(處級干部)長期受黨的培養教育，辨別是非的能力應該更強，意志品質應該更堅定，但他們中的一些人也沒擋住不良思想的侵襲，在不斷飛來的“糖彈”面前打了敗仗。2004年四川高校發生了“教材腐敗系列案”，全省13所高校中36人被立案偵查，3名處級干部貪污受賄100萬元以上，涉嫌犯罪總額高達1200余萬元。廣州地區高校從1998年至2002年，共發生各類違法違紀案件100多宗，其中，被紀委立案查處11O宗153人，涉及處級干部25宗39人。21世紀的第一個年頭，陜西省查辦的高校腐敗案件有36起61人，涉及處級干部22人。在上海、南京、武漢、揚州等十幾個城市的駐地高校，都先后發生了校級干部職務犯罪案件，其中一名大學校長，因在原任崗位(也是高校領導崗位)基建工程中受賄63萬元被判刑13年。

職務犯罪案件頻發的嚴峻現實不斷地告誡人們，高校并不是什么不受侵染的“凈土”和“象牙塔”，作為社會的組成部分，高校不可能不受大環境的影響和制約。特別是在高校對外聯系和經濟活動日益頻繁的情勢下，如果我們缺乏對權力制約必要性的正確認識，放松對高校各項權力的有效制約，就必然造成權力濫用、職務犯罪增多的嚴重后果。

二、目前不能實現有效制約的現象及原因

勿庸置疑，在黨的方針、政策和國家法律、法規的指導下，我國公辦高校預防和懲治權力濫用的制度設計都是大致相同的。這種設計涵蓋多個方面，其中既有體制、機制的統一要求，也有教育引導、集體決策、監督檢查、法紀懲處等系列規章規定。按照這種制度設計，權力行使與權力制約應該并行不悖，權力行使到哪里，權力制約就跟蹤到哪里；高校上下沒有哪項重要或重大人財物資源的支配使用不在制度設計的制約之列，也沒有哪個組織和個人行使權力不受制度的約束或制約。如果都能嚴格按照制度設計的要求去做，濫用權力的行為無疑會及時防止或避免。然而，從現實來看，許多行之有效的制度在一些高校并沒有真正落實到位，致使對權力的有效制約流于形式。

其一，黨風廉政建設責任制沒有落實到位。建立并實行黨風廉政建設責任制，是黨中央、國務院對各級地方黨委、政府的制度規定，同樣適用于包括高校在內的基層黨組織和企事業單位。黨風廉政建設責任制，不僅明確了“黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責，依靠群眾的支持和參與”的反腐敗領導體制和工作機制，而且對黨風廉政建設和反腐敗的責任內容、責任主體、責任考核、責任追究等方面都做了具體要求。自1998年這項制度頒布實行以來，從中央到地方的各級黨委、政府每年都把貫徹落實黨風廉政建設責任制作為一項重要任務來抓，教育主管部門及其黨組織每年部署黨風廉政建設和反腐敗工作，對高校也不乏這方面的嚴格要求。但一些高校卻并沒有對這項制度真正重視起來。有的不對自己的實際做深入調查研究，照抄照搬上級的部署和兄弟院校的做法，黨風廉政建設的領導體制和工作機制一直沒有真正建立起來，責任不明確、不具體，使人無法去抓落實。有的雖然制定出臺了實施細則或實施辦法，明確了責任主體、責任內容，簽訂了責任狀，也不真抓實干，只是停留在口頭上或字面上，所主管的部位發生了腐敗或不廉潔問題，也覺得與自己關系不大。

其二，監督檢查制度沒有落實到位。監督檢查制度是保證其他各項制度得以落實的關鍵所在。而一些高校卻沒有認真執行這項制度，不僅使監督檢查流于形式，而且影響了其他制度的貫徹落實。“三重一大”集體決定制度，明確規定本單位“重大決定、重要干部任免、重要項目安排、大額度資金使用”必須經過集體討論做出決定，個人或少數人說了算、隨意決定“三重一大”問題，都要紀律所不允許的。落實“三重一大”集體決定制度主要靠班子成員的相互監督來完成，而一些領導害怕監督到自己頭上，影響個人威信；一些應該擔負監督責任的人不是盡職盡責、大膽工作，而是左顧右盼、顧慮重重：監督上級怕受打擊，監督同級怕傷和氣，監督下級怕丟選票。因此，監督制度和措施在一些高校存在失靈現象，集體決策和民主程序不能堅持，個人或少數人說了算占據上風，給了搞腐敗的人以可乘之機。小金庫最容易誘發腐敗案件，許多案件都是從小金庫開始的。一些部門或單位的負責人違反財務管理制度，先把回扣等不正當收入納入小金庫，再伺機私分或裝入個人腰包，最終走上了犯罪道路。治理小金庫的有效措施之一就是定期檢查、徹底清理。而一些領導同志卻錯誤地認為，小金庫可以調動部門、單位的工作積極性，因此，對存在小金庫持視而不見的態度。有的從不檢查清理，任憑小金庫在校內泛濫；有的雖然也定期檢查，但只是發發文件，草草從事，并不動真的、來實的。

其三，思想教育制度沒有落實到位。加強思想教育，引導工作人員樹立正確的價值觀、權力觀，是反腐倡廉的一項治本之策，而一些高校卻把思想教育看成是“務虛”，雖然制定了政治學習計劃和思想教育制度，也不去下工夫落實。對黨員干部和工作人員進行教育培訓，往往是內容泛泛、形式呆板，缺乏針對性和實效性。在高校的涉案人員中，高學歷、高職稱與低“免疫力”形成強烈反差；私欲膨脹、理想信念缺失與法律無知相互交織。有個高校的處長因受賄被刑事拘留后，竟提出“回家給上學的孩子做早飯”；有個高校二級學院的院長受賄30萬元，在交待犯罪事實和動機時，竟說“不收下蠻傷別人的面子”。這些人對法律的無知程度，讓檢察官們感到十分驚訝。

其四，案件查處制度沒有落實到位。礙于人情關系或存有其他顧慮，不能依法依紀查處案件。對群眾反映強烈的問題和被檢舉揭發的人員，該進入調查程序的，以種種理由不進入調查程序，或進入了調查程序，也敷衍了事不充分調查；對依照有關規定，該給予黨紀政紀處分的，不給予處分，該給予重處分的，給予輕處分，該移送司法機關處理的，不積極移送只作內部處理，甚至為其說情。從近兩年查處的發生在高校案件的來看，案件線索大多是檢察機關直接發現并查辦的，而很少是由高校自己發現、核查后移送的，其中有些問題在高校內部早有反映，暴露了一些蛛絲馬跡，但直到檢察機關進入也沒有得到有效的查核，其結果遷就了不廉潔干部，助長了腐敗行為的蔓延。

不能落實到位的制度還有一些，這里就不再一一列舉。為什么不能將這些行之有效的制度落實到位呢?除了制度設計本身尚需進一步健全完善外，主要是認識上的不到位阻礙了制度設計的落實。最典型的有以下幾種：一是認為高校是教書育人的場所，不是黨政機關，不是國有大中型企業，沒有那么大、那么多的權力需要制約；二是認為高校工作人員文化素質高，辨別能力強，能夠自己教育自己，能夠嚴格要求自己，不會發生什么腐敗問題；三是認為權力制約是紀檢監察部門的責任，與其他部門和人員無關或關系不大。正是在不正確認識的驅使下，一些高校不能正確處理黨風廉政建設與教學、科研等業務工作的關系，總是把教學、科研等業務工作看作是硬指標，把黨風廉政建設當作軟任務；有的雖然也說反腐敗斗爭形勢嚴峻、黨風廉政建設重要，但往往是做起來次要，忙起來不要，如何對權力實現有效制約不能擺到重要工作日程，致使許多相關制度不能落到實處。

三、加強有效制約的建議

加強對權力行使的有效制約，預防職務犯罪行為，必須貫徹“標本兼治，綜合治理，懲防并舉，注重預防”的方針，在建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系下工夫。針對目前高校權力制約中存在的問題，筆者認為應該從以下幾個方面入手：

1.解決認識問題，真正做到“兩手抓，兩手硬”。加強有效制約，既是黨風廉政建設的需要，也是推進高校改革發展的必要保證。要達到制約，不能只靠專門機關的單兵獨進，必須堅持“黨委統一領導，黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責，依靠群眾支持和參與”的領導體制和工作機制。高校本身應該樹立這樣的認識：目前的高校不再是計劃經濟時期的高校，特別是在管理體制和機制尚不健全完善的情況下，高校權力被濫用的可能性和現實性都是嚴重存在的；高校的工作人員文化素質高是事實，但文化素質高并等于政治覺悟高和道德水準高，鄧小平同志早就倡導做“四有新人”，有文化與有理想、有道德、有紀律并不是同一概念。加強權力制約，防止權力濫用，直接關系到高校的改革發展，關系到教學、科研和其他工作秩序的穩定。如果放棄制約或制約不到位，造成腐敗行為盛行，必定輿論紛紜，人心浮動。在這種狀況下，何談推進改革發展?何談做好教學、科研和其他工作?解決認識問題，高校黨委一班人是關鍵。高校黨委在黨風廉政建設中起著至關重要的領導作用，一所高校對權力制約工作重視不重視，做得好不好，首先在黨委。黨委一班人的認識端正了，才能真正做到“兩手抓，兩手硬”，為一系列制度規定的落實奠定良好的基礎。

2.加強教育引導，細化制約措施。制度不僅是由人來制定的，也是由人去執行的。制度能否落實到位，人的責任意識是關鍵因素。責任意識強，落實制度才能有良好的表現，反之，行為表現就會打折扣。因此，要保證制度的落實，必須加強對人的教育引導，使每個承擔制約責任的人不斷增強責任意識。高校的各級黨政一把手既是制度規定的被監督的重點，也是推進本單位、本部門制約工作的主要責任人。一把手帶頭接受監督，帶頭落實各項制約制度，才有利于消除其他人的思想顧慮，推進全校制約工作的開展。另外，要保證制度的貫徹落實，還要細化制約措施。一些制度在一些高校沒能很好地落實，其措施不具體、不深入，不能不說是個重要原因。上級黨委和政府所頒發的一系列相關制度規定具有廣泛適用性，這是毫無疑問的。但就一個行業的基層單位來說，要把這一系列相關制度落到實處，還必須結合自己的實際，將其細化、具體化，增強針對性和可操作性。如果只是充當“傳聲筒”、“轉運站”，上級的制度再多、再好，也難以在本單位落實。目前應該特別注意把細化監督檢查措施與加強教育引導結合起來，增強教育內容的針對性、實效性，克服呆板單一的教育方式。通過多方面的努力，逐步解決內部存在的突出問題，并建立起懲治與預防相結合的長效機制。

3.加強重點防范，強化責任追究。以腐敗易發多發的重點部位、主要環節為防范重點，除嚴格要求領導干部和專門機構認真履行職責外，最直接、最有效的方法，就是實行“陽光操作”，即將這些部門和崗位的權力及工作程序公布于眾，將集中的權力分散化，將隱蔽的權力公開化，讓廣大群眾直接監督各項權力的運作過程。教代會作為民主管理和監督的基本組織形式和制度，在高校已有幾十年的實踐，形成了一套較為完備的規章制度和操作程序。教代會有討論、通過、決定、監督四項職權。如果這項制度能夠很好地落實，定期組織召開教代會，讓教職工代表充分行使民主權利，就能對濫用權力起到有效制約作用。同時本著誰主管，誰負責的原則，強化責任追究制度，如果那個部門發生腐敗問題，除對直接責任人嚴肅處理外，還必須按照黨風廉政建設責任制的規定，追究制約責任人的責任。不管是誰，只要違背了責任規定，沒有盡到制約責任，致使所管轄的部門或單位發生腐敗問題，就必須依法依紀做出處理，強化責任追究的最終目的，不是要處理哪個人，而是發揮制度的負激勵作用，促使制約責任人的增強責任意識。否則，責任追究制度就會落空，本人及他人就不會真正受到教育和觸動。

4.充分發揮辦案的警示作用和威懾效果。依法依紀查辦案件，是紀檢監察部門的應盡職責，也是加強權力制約必要措施。辦案，不僅可以及時發現和懲處以權謀私、濫用權力的行為，而且對有所企圖的人也能起到警示作用和威懾效果。應該承認，辦案一直是高校紀檢監察部門的弱項所在。工作人員長期工作生活在高校的院墻里，辦案對象多是相識已久的同事、同學、師長、領導，每天抬頭不見、低頭見，感情因素不好破除。辦案需要獲取大量的證據，特別是到校外取證，不配合、不支持的單位和人居多，工作難度很大。因此，多年來高校紀檢監察部門的辦案職能總是發揮得不充分。要改變這種狀況，高校紀檢監察人員首先要樹立正確的認識。辦案是黨章和國家法規賦予紀檢監察人員的重要職責，從事紀檢監察工作是黨和人民的信任。礙于人情有案不辦或辦案不公，是一種失職、瀆職行為。以權謀私、濫用權力的人畢竟是少數，而支持辦案、懲處不良行為的人則是大多數，不能因為袒護少數而失去大多數。辦案不只是懲處人，也是教育人、挽救人。一個人犯了錯誤，早發現，早處理，可以使其早醒悟，早改正，避免走得更遠，犯更大的錯誤。因此，在高校改革發展的整個過程中，都要始終保持查辦案件的工作力度。此外，高校之間聯合辦案、交叉辦案的方式值得提倡。聯合辦案，即邀請外校人員來本校一起辦案；交叉辦案，即兩校之間相互交換到對方去辦案。聯合辦案、交叉辦案，既有利于破除情感因素，使紀檢監察人員放開手腳大膽工作，也有利于加快辦案速度，提高辦案質量。