ＷＴＯ《政府采購協議》新發展

孟　曄

我國啟動GPA談判過程中要想取得自身利益最大化，就必須掌握游戲規則，因此，要做好加入GPA前的準備工作，不僅要認真研究和分析GPA及其內容的最新變化情況，還要認真研究GPA各締約方就擴展協議適用范圍和領域的雙邊談判工作的具體進展。

近期，我國政府將啟動加入WTO《政府采購協議》（The Agreement on Government Procurement，簡稱GPA）的談判程序，并向世界貿易組織提交政府采購市場的開放清單。我國怎樣設計加入協議的出價清單？如何確定加入談判的策略？這些問題的回答都必須以全面了解GPA為前提。因此，我們有必要對WTO GPA進行梳理，掌握GPA的最新發展和動態。

WTO 《政府采購協議》簡介

GPA是世界貿易組織的前身關貿總協定（GATT）舉行的第七回合談判，即“東京回合” 談判的過程中形成的。GPA文本在1979年4月完成，于1981年1月1日正式生效。GPA明確將GATT的一些基本原則延伸到政府采購領域，確立了第一個國際性的政府采購貿易的權利與義務法律框架。其后GPA進行了三次修改和完善，逐步降低了各國保護國內產品和供應商的程度，減少了對外國產品和供應商的歧視，增加了政府采購透明度，建立了監督、磋商和爭端解決政府采購貿易的國際程序，它對規范世界政府采購規則具有重要意義。

新版WTO《政府采購協議》概述

對現有協議的修訂主要基于以下思考：一是協議文本在某些方面已過時。協議文本在某些方面不符合當前政府采購實際發展的需要，文本水平有待提高。二是現行適用范圍的義務存在缺陷。協議締約方沒有嚴格遵守最惠國待遇原則，現有適用范圍有待于進一步擴大。三是推動發展中國家加入GPA。目前為止，協議的成員多為發達國家，發展中國家加入協議仍然有限，為吸引發展中國家加入協議而提供便利。

目標和性質

新協議的談判包括對協議中非市場準入規定（協議文本）和市場準入義務（適用范圍）的談判。談判目標是：（1）適時改進和更新協議，使其更為合理，提供更大的靈活性。同時發展信息技術和采購方法等其他事務。（2）擴展協議的覆蓋范圍。（3）減少尚存的歧視性措施。談判也想推動其他締約方加入協議，特別是發展中國家。

協議締約方達成了一個修改GPA的文本協議，但該文本的性質是臨時性協議，意味著接受該文本需要：一是法律審查和修訂。主要是對法律草案措詞進行最后的修正，使其完全符合法律形式特征，但這種修改不會影響文本的實質和意義。二是適用范圍談判達成彼此滿意的結果。即市場準入談判在GPA框架下開放更多政府采購市場問題上取得雙方滿意的結果。GPA修改文本通過后，所有加入GPA的談判都應以此為準。這就意味著我國加入GPA時，或是啟動GPA談判都要使用新的法律文本。

框架和主要內容

GPA修訂本由兩大框架組成，第一部分是協議正文，包括序言和22個條款，第二部分是附錄，包括四個附錄。協議正文主要對目標、適用范圍、發展中國家、原則、采購程序、技術規格、信息的公開與透明、質疑和審查程序、爭端解決程序等方面的內容做了詳細描述和規定。附錄主要包含以下內容：1、附錄一，締約方承諾各自受GPA約束的政府采購范圍，包括采購實體清單和起點金額。該附錄由六個附件組成，內容分別為：附件1是協議涵蓋的中央政府采購實體；附件2是協議涵蓋的次中央政府采購實體；附件3是協議涵蓋的其它政府采購實體；附件4是協議涵蓋的服務；附件5是協議涵蓋的工程服務；附件6是適用于該締約方附件的總注釋。2、附錄二，締約方以電子或書面形式公布政府采購制度的信息。3、附錄三，締約方以電子或書面形式公布招標信息、供應商常用清單和合同授予信息。4、附錄四，締約方公布的網址或地址。

修改內容

新協議對1994年協議進行了全面修改，通過澄清義務、合并條款和重排次序簡化了結構，采取更容易理解的形式，使得GPA文本更為透明和現代化。新協議主要在以下方面進行了修改：

1、適用范圍和定義

新協議澄清了協議適用范圍的條款，明確協議涵蓋的采購是指因政府目的的采購，不包括出于商業轉售目的的采購貨物或服務。同時將締約方各自附錄一附件中所列的適用例外和排除情形合并在協議例外的新條款和第2條3款的有關排除列表中。此外，新協議中列出了具體的定義，對政府采購中一系列常用專門術語進行了標準化解釋，有利于解決認識模糊和解釋不統一的問題。

2、發展中國家

協議對發展中國家的特殊與差別待遇條款進行了澄清。新協議要求所有締約方給予申請加入GPA的發展中國家最惠國待遇，該規定對締約方與發展中國家之間的任何條款談判都有效。但締約方提供的最惠國待遇不是無條件的，需要談判才能獲得。新協議也依據發展中國家的特定需要制定了價格優惠、貿易補償、特殊實體和部門的漸進增加和初步確定更高的門檻金額四項過渡性措施。這些過渡性措施不是自動適用，以各方的談判結果為基礎。同時取消了發展中成員適用國民待遇原則例外的規定，但可以允許發展中國家推遲履行本協議規定的除對協議所有其他締約方貨物、服務和供應商提供同等待遇之外的所有義務，執行期應當為最不發達國家加入本協議后5年，其它發展中國家不能超過3年。

3、招標規則與程序

新協議對招標規則和相關程序做了調整，使它們更易理解，更符合締約方實體招標過程的實際操作流程。新協議對公開招標、選擇性招標和限制性招標這些方式及其使用條件做了更清楚的描述。在招標過程特定問題的處理上，新文本也做了調整和修改。主要體現在對公告、參與條件和供應商資格、常用清單、技術規格、招標文件、期限、談判、國內審查程序和磋商與爭端解決等條款某些問題的調整上。

4、采購電子化

原協議沒有涉及電子化手段的應用，而新協議充分考慮了電子采購工具普遍和日益增長的應用，在序言中明確指出本協議涵蓋的采購中使用和鼓勵使用電子化手段的重要性。新協議列舉了可以使用電子化手段的情況：（1）發布采購制度的普遍信息；（2）發布意向采購公告；（3）發布計劃采購公告；（4）發布常用清單；（5）獲得招標文件；（6）接標；（7）電子競標；（8）發布授予合同的結果；（9）協議覆蓋合同的必要統計信息報告。除了承認電子競標的使用，修改文本規定了有關操作的特定規則。考慮到修改GPA認可電子工具的應用，協議也包含了有關信息技術系統和使用軟件的普遍有效性和兼容性的要求。

5、環境保護

新協議中明確環境保護將成為政府采購中考慮的因素。在關于發展中國家的條款中，新增了締約方應對發展中國家的環境給予特別的考慮。在授予合同的評估標準中也提及了關于環境特征的考慮。同時在技術規格條款中，新增了有關環境的條款，即為了更大的確定性，締約方包括其采購機構可以擬定、采用或運用技術規格以保護環境或者自然資源。

6、修改締約方覆蓋范圍承諾

政府采購委員會對適用范圍的修改和變更給予了大量關注。新協議要求發展仲裁程序和解決修改覆蓋范圍分歧的指示性標準。該條款計劃幫助那些提出希望將包括在它附錄1附件的實體從清單中劃去的締約方，主要是指GPA成員希望將一些采購實體從他們的采購實體清單當中免除，而其他締約方對該實體所受的政府控制或影響是否已經消除出現分歧，可由仲裁機構決定這個政府能否修改GPA涵蓋的實體。指示性標準為仲裁委員會提供了判斷有效消除政府控制或影響的標準，可以改善修改涵蓋范圍的流程。政府采購委員會負責制定仲裁程序和指示性標準，正在進行中。

7、執行采購

新協議關于執行采購的新條款體現了GPA對于政府采購管理和發展的重視。比如，序言中新增了認識到政府采購制度的健全性和可預期性對于公共資源管理、各締約方的經濟運行以及多邊貿易體系的功能是不可缺少的。同時認識到政府采購透明度措施和以公正透明的方式實施采購的重要性，避免利益沖突和腐敗行為的重要性，遵守適用的國際文書，如《聯合國反腐敗公約》。修改的協議明確規定應以公正透明的方式實施覆蓋的采購：（1）避免利益沖突；（2）防止腐敗行為。

WTO《政府采購協議》最新進展

加入情況

目前，GPA包括40個WTO成員：加拿大；歐共體，包括它的27個成員國；中國香港；冰島；以色列；日本；韓國；列支敦士登；荷屬阿魯巴島；挪威；新加坡；瑞士；美國。擁有觀察方地位的WTO成員和國際組織：阿爾巴尼亞；阿根廷；亞美尼亞；澳大利亞；喀麥隆；智利；中國；哥倫比亞；克羅地亞；喬治亞；約旦；吉爾吉斯坦共和國；摩爾多瓦；蒙古；阿曼；巴拿馬；斯里蘭卡；中國臺北；土耳其；國際貨幣基金組織；經濟合作和發展組織；聯合國貿易和發展大會和國際貿易中心。最近，沙特阿拉伯已經申請觀察方地位。處于加入GPA過程中的WTO成員：阿爾巴尼亞；喬治亞；約旦；吉爾吉斯坦共和國；摩爾多瓦；阿曼；巴拿馬和中國臺北。此外，亞美尼亞、中國、克羅地亞、前南斯拉夫共和國、蒙古和沙特阿拉伯等WTO成員在各自加入WTO的協議中有條款提出尋求加入GPA。

談判進程

目前，適用范圍的談判正在進行，但沒有GPA文本修訂的進度快。適用范圍談判包含諸邊方面和雙邊方面的談判。諸邊談判是指通過代表團集體會議進行同一水平市場準入問題的談判。而雙邊談判是在明確聲明參加的各成員方間進行清單中特定承諾事項的談判。談判通過要求和回應的談判模式在單個的參加者之間進行，但應注意雙邊談判和諸邊談判存在明顯的交叉作用。因此，根據WTO談判模式的決議規定雙邊談判應接受諸邊協定中締約方的審查。從已公開披露的信息中可以注意到，歐洲委員會對其他各主要締約方出價中表現的目標水平明確表示不滿，正在努力爭取其他締約方覆蓋范圍取得重大擴展，并且將體現在他們清單中的排除事項和偏離降至標準水平。在此背景下，適用范圍談判的完成要花費比文本談判更長的時間。正在進行的談判是否能成功彌補現行適用范圍的缺陷仍不清楚，談判成果仍有待考察。

我國正準備加入的GPA，正處于一種更新換代的特殊時期，是一個對開放程度和透明度要求更高的新協議。今后所有加入GPA的談判都應以新修訂的協議為準，這就意味著我國加入GPA時，或是啟動GPA談判時都要使用新的法律文本。加入談判是GPA框架下的一種利益博弈，要想取得自身利益最大化，掌握游戲規則是基礎。因此，要做好加入GPA前的準備工作，就必須認真研究和分析GPA，密切關注GPA第三次修改具體條款的變化情況，還要認真研究GPA各締約方就擴展協議適用范圍和領域的雙邊談判工作的具體進展。

(作者單位：中國現代國際關系研究院 ）