保稅區到了轉型期

保稅區與我國各地的經濟開發區、高新技術園區、出口加工區、物流園區在一些功能上出現交叉、重復，導致改革開放“試驗田”的15個保稅區，正在喪失政策優勢，對投資者尤其是外商投資企業的吸引力逐漸下降，我國的保稅區到了該轉型的時候了。

不得不承認，曾經作為改革開放試驗區的中國保稅區，如今正經歷著轉型發展的方向性選擇。“保稅區是在我國國門半開半閉之時外資進入中國市場的一種灰色通道，其本質上具有過渡性。”早在中國加入世界貿易組織之初，就有專家直言，保稅區原來的許多優勢將不復存在，轉型已成為必然。“一方面是自身政策優勢在弱化，同時又面臨著出口加工區等其他特殊監管區的競爭”。近年來，有關保稅區轉型的聲音此起彼伏，甚至全國15家保稅區者15不約而同地認為，從國際慣例看，保稅區內經濟活動比非保稅區更加開放自由，應該避免對外放不開、對內受限制，兩頭受擠壓的現象，實現自由和便捷的管理。于是，無論是學術界還是亟待轉身的保稅區的決策者們都紛紛開始尋求如何通過轉型升級，已實現保稅區的進一步發展。

保稅區的功能有限；物流業務需求量小，尚未達到規模效益的要求；物流服務的水平還需要進一步提高；保稅區內外的物流網絡缺乏有效銜接；保稅區內設施條件仍不能滿足國際物流發展的需要，比如，現代物流業要求的具有完善物流信息平臺的綜合物流系統，還沒有很好地形成。

從保稅區外部來看，也存在著一些制約因素，如：由于有關部門對保稅區的認識及政策條文的理解不完全一致，保稅區的政策優勢實際上并未得到充分落實，這必然會影響到保稅區物流業的發展。保稅物流的運作涉及到交通運輸、郵電通訊、商業物資、對外貿易、海關和外匯管理等若干個行業部門；由于管理體制改革的滯后，部門分割、條塊分割，政企不分的狀況依然存在，適應物流業發展的管理體制尚未建立起來，物流業的發展受到制約。海關監管制度建設滯后。首先是海關管理法制建設不健全。一些過時的法規沒有及時廢止；正在執行的一些法規不夠透明。其次是海關通關效率不高。對一般貿易進口貨物的驗放，海關的艦行做法是先稅后放，申報、查驗，征稅等手續都在口岸現場完成，大量貨物進出口影響了口岸通過，形成了“口岸瓶頸”。海關通關手續繁雜，海關職能管理劃分不清，影響了工作效率。

轉型謀略

其實有關保稅區轉型的探討早在六年前就已經開始了。2002年，全國人大常委會副委員長成思危對中國保稅區轉型問題進行了系統研究，提出其轉型目標模式：境內關外，適當放開；物流主導，綜合配套；區域結合，協調發展；統一領導，屬地管理，并促使一些具備條件的保稅區向自由貿易區的方向發展。次年，國務院辦公廳批復同意上海外高橋保稅區進行區港聯動試點，在外高橋設立了中國第一個保稅物流園區，由此，也邁出了探索保稅區轉型升級的重要一步。此后，2004年，天津、深圳、大連、廈門、張家港、青島、寧波七家保稅區，成為了區港聯動的第二批試點。

但由于體制上的原因，中國的保稅區通常都與港口分離，區和港的功能一直沒有得到很好的聯動發揮。據了解，我國保稅區是借鑒國外自由貿易區的運作模式設立的，并沒有實現自由貿易區的全部功能。如我國不少保稅區較多地突出了區內加工功能，物流方面的功能則發揮得不是很充分，與鄰近港區間的聯動不是很順暢。

對此，有關專家分析認為，中國大部分保稅區的運作呈現封閉的“O”型區，而不是“U”型區，也就是缺少一個出海口，在海關手續上相對更為復雜，這在很大程度上制約了保稅區功能的發揮，而國際上很多自由貿易區采取的都是“U”型結構。“這是中國保稅區的通病”。成思危將中國保稅區的問題歸結為四個方面：“境內關內”的區域定性難以發揮開放優勢，“多頭分管”的管理體制難以提高運營效率，“名不符實”的功能定位難以適應發展要求，“區港分離”的管理原則難以達到發展目標。一位業內人士介紹，或許不久的將來，中國15家保稅區將走上兩條完全不同路，一部分是轉型為出口加工區或經濟技術開發區，另一部分將向國際通行的自由貿易區過渡。試想：四種轉型發展模式“按照國務院批復要求，要把扶持已經批準的幾個保稅港區和保稅區建設發展作為今年培育保稅物流網點工作的重中之重，花大力氣抓好。”在今年4月舉行的中國保稅區出口加工區協會第一屆三次常務理事擴大會議上，海關總署加貿司副司長呂偉紅表示，在初步確定的保稅區四種轉型發展模式基礎上開展進一步的調研，根據“區域整合”的總體設計，對方案進行修改完善，正式報請國務院批準后，按照總體規劃，分步實施和成熟一個推進一個的原則，選擇圍網條件好、卡口管理嚴的保稅區，率先啟動轉型工作，并予以及時總結推廣，引導保稅區逐步向以保稅物流功能為主的方向發展。

呂偉紅所說的保稅區四種轉型發展模式，即是去年底海關總署關于全國保稅區轉型發展工作情況通報會中，對保稅區下一步的發展的總體框架，即允許保稅區在現有歷史發展階段走差異化發展的道路，不搞一刀切。而這四種模式分別是：升級發展模式、整合發展模式、分園發展模式和轉向發展模式。

首先是升級發展模式。即對現有“非保稅業務”比重較低的保稅區，規范和完善海關監管設施，實施全封閉管理，轉移“非保稅業務”，恢復“入區退稅、出區按貨物實際狀態征稅”政策。

其次是資源整合模式。綜合考慮保稅區所在區域還有出口加工區、保稅物流園區、保稅物流中心等多種區域并存的現狀，通過資源整合，解決保稅區發展問題。整合過的區域中不含兩頭在內的企業，保留現有區域的相關政策。

再有是一區多園模式。在現有面積較大的保稅區內劃分多功能區，通過封閉圍網與信息圍網結合，縮小實際圍網面積，解決“非保稅業務”難題。

此外還有轉向發展模式。對多年來一直發展不理想、未發揮保稅區應有作用的保稅區，取消圍網、撤出保稅區序列，轉為類似經濟技術開發區的其他功能區。“對于上述這四種模式，我們更傾向于‘資源整合模式’”。寧波保稅區管委會主任馬兆祥認為，目前寧波保稅區的現狀比較適合“資源整合模式”。至于整合后最終將走向何方，保稅區管委會主任馬兆祥表示，可能是類似于蘇州綜合保稅區的模式。

特殊區域加快整合

就在各個保稅區仍在揣摩四種模式之際，卻傳出特殊區域加快整合的消息。今年8月底，由中國保稅區、出口加工區協會主辦的全國海關特殊監管區域整合發展暨建設經驗交流會在廣西北海舉行。此次會議主要議題就是學習討論《國務院關于海關特殊監管區域整合發展的指導意見》(簡稱《指導意見》征求意見稿)。其對特殊區域加快整合發展的意圖相當明顯。

這份長達10頁的《指導意見》征求意見稿，分為特殊區域整合的發展目標、加快推進特殊區域整合，不斷完善特殊區域功能及政策等五個部分。《指導意見》開宗明義地指出，海關特殊監管區域(簡稱特殊區域)，是參照國際同類區域，繼設立經濟特區、沿海開放城市和經濟技術開發區之后設立的第四類深化改革、擴大開發的先導區。海關總署加工貿易司副司長呂偉紅透露，為適應轉變外貿發展方式和新時期對外開放的要求，海關總署正著手就特殊監管區域的名稱、功能、政策、法規、管理模式等方面，在廣泛征求意見的基礎上進行整合，實現功能齊全、政策優惠、管理規范、效益明顯的目標，促進對外貿易的可持續健康發展。“這次會議的成果，必將對特殊區域產生深遠的影響。”一位業內人士肯定地表示，目前我國的海關特殊監管區名目繁多，功能單一，政策缺位，的確造成了各種資源的浪費以及低效率和低效益。因此，對現有園區進行功能整合、政策疊加，使此類海關監管區從單一功能向綜合性多功能轉變，充分提升區域綜合服務功能，打造開放型經濟發展的全新平臺，已是大勢所趨。

據了解，此次會議將按照“局部整合”、“全面整合”的步驟，循序漸進，分步實施，在允許先行先試的基礎上合理拓展特殊區域的功能。“快了!隨著海關對特殊區域整合腳步的加快，估計在今年年底前一切都會趨于明朗。”業內人士語氣堅定地說。