開放社團(tuán)空間，打好社改基礎(chǔ)

社會(huì)建設(shè)不同于國(guó)家建構(gòu)，后者需要政府發(fā)揮主動(dòng)性，做出通盤計(jì)劃，籌集人力與財(cái)力，前者則只需要政府松綁，讓公民依法行使權(quán)利，讓社會(huì)力量自己發(fā)揮聰明才智

當(dāng)前，我們面臨著與上個(gè)世紀(jì)初類似的歷史性任務(wù)：為新的政治體制改革做好準(zhǔn)備，打好基礎(chǔ)。因此，有必要回顧100年前的國(guó)人是如何籌備行憲的。

1908年8月，清廷批準(zhǔn)頒布了《憲法大綱》、《議院法要領(lǐng)》、《選舉法要領(lǐng)》及《逐年籌備事宜清單》。上諭稱：“逐年應(yīng)行籌備事宜，均屬立憲國(guó)應(yīng)有之要政，必須秉公認(rèn)真次第推行”，要求將此次諭旨和清單刊印謄黃，分發(fā)中央和地方各衙門懸掛堂上，照單依限舉辦，每6個(gè)月奏報(bào)一次籌辦成績(jī)。同時(shí)令憲政館設(shè)立專科，切實(shí)核查；令都察院留心查訪，指名糾參逾限不辦陽(yáng)奉陰違者。上諭最后說：“自本年起，務(wù)在第九年內(nèi)將各項(xiàng)籌備事宜一律辦齊，屆時(shí)即行頒布?xì)J定憲法，并頒布召集議員之詔。”

《逐年籌備事宜清單》對(duì)于其中每項(xiàng)籌備事宜均指定了主辦單位，開列了進(jìn)展速度。所列事項(xiàng)雖多，但鑒于對(duì)此十分了解者至今寥寥，仍有詳細(xì)引用的必要：

各省諮議局：1908年籌備；1910年開辦。

資政院：1909年頒布章程，舉行選舉；1910年開院。

地方自治: 1908年頒布城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程；1909年頒布廳州縣地方自治章程，籌辦城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治，設(shè)立自治研究所；以后續(xù)辦城鎮(zhèn)鄉(xiāng)和廳州縣地方自治，至1913年城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治應(yīng)一律成立，至1914年府廳州縣自治應(yīng)一律成立（依照1911年修改的方案，要求各級(jí)地方自治提前至1912年全部成立）。

調(diào)查戶籍：1908年頒布調(diào)查戶口章程；1909年調(diào)查人戶總數(shù)；1911年調(diào)查各省人口總數(shù)；1912年頒布戶籍法；1913年實(shí)行戶籍法。

財(cái)政：1908年頒布清理財(cái)政章程；1909年調(diào)查各省收支總數(shù)；1910年試辦各省預(yù)算決算；1911年會(huì)查全國(guó)年收支確數(shù)，頒布地方稅章程；1912年頒布國(guó)家稅章程；1913年試辦全國(guó)預(yù)算；1914年試辦全國(guó)決算，頒布會(huì)計(jì)法；1915年確定皇室經(jīng)費(fèi)，設(shè)立審計(jì)院，實(shí)行會(huì)計(jì)法；1916年確定預(yù)算決算，制定明年預(yù)算。

融化滿漢畛域：1908年設(shè)立變通旗制處；1915年變通旗制一律完成，化除畛域。

普及教育：1908年編輯簡(jiǎn)易識(shí)字課本和國(guó)民必讀課本，1909年頒布；1910年推廣廳州縣簡(jiǎn)易識(shí)字學(xué)塾；1911年創(chuàng)設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)簡(jiǎn)易識(shí)字學(xué)塾，1912年推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)簡(jiǎn)易識(shí)字學(xué)塾；1914年人民識(shí)字義者達(dá)1/100；1915年達(dá)1/50；1916年達(dá)1/20。

修訂法律：1908年修改新刑律，編訂民律、商律、刑事民事訴訟律；1910年頒布新刑律；1913年實(shí)行新刑律，頒布民律、商律、刑事民事訴訟律；1915年民律、商律、刑事民事訴訟律實(shí)行。

官制官規(guī)：1909年厘定中央官制；1910年厘定地方官制；1911年實(shí)行文官考試、任用、官俸各章程；1912年頒布新定中央和地方官制；1914年試辦新定官制；1916年一律實(shí)行新官制。

司法：1909年頒布法院編制法，籌辦省會(huì)及商埠各級(jí)審判廳；1910年前項(xiàng)審判廳一律成立；1913年府廳州縣審判廳一律成立；1915年鄉(xiāng)鎮(zhèn)審判廳一律成立。

巡警：1909年限廳州縣粗具規(guī)模；1910年前項(xiàng)一律完備；1911年籌辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡警；1915年前項(xiàng)一律完備。

憲法：1916年宣布。

皇室大典：1916年宣布。

議會(huì)：1916年頒布議院法和選舉法，選舉議員。

弼德院：1916年設(shè)弼德大臣。

從以上清單可以看出，當(dāng)時(shí)關(guān)注的主要是國(guó)家建構(gòu)（或曰政府建設(shè)）方面的籌備事宜，另外的一個(gè)關(guān)注點(diǎn)是文化建設(shè)，即普及教育，并提出了相應(yīng)的具體指標(biāo)。

經(jīng)過一個(gè)世紀(jì)的努力，中國(guó)在政府建設(shè)和文化建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，中國(guó)的戶籍管理和警察體制已經(jīng)達(dá)到乃至超過了世界先進(jìn)水平；近年來(lái)財(cái)政收入增長(zhǎng)之快，大大出乎人們的意料；修訂法律的任務(wù)雖然幾經(jīng)反復(fù)和拖延，現(xiàn)在除了民法典，基本上已經(jīng)就位；各級(jí)司法機(jī)構(gòu)，自下而上建設(shè)齊備；滿漢畛域，早已完全融合，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁推動(dòng)下，漢蒙藏回各部的交融超過了歷史上的任何時(shí)期；人民識(shí)字義者也從1/100提升至80/100了。

但是，由于在選擇現(xiàn)代化模式方面走了坎坷彎路，中國(guó)在某些領(lǐng)域與一個(gè)世紀(jì)前相比并無(wú)多少進(jìn)步。中國(guó)共產(chǎn)黨“十七大”報(bào)告中8次提到“社會(huì)建設(shè)”，表明社會(huì)領(lǐng)域滯后于經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化建設(shè)的狀況已經(jīng)成為中國(guó)朝野廣泛的共識(shí)。

社會(huì)建設(shè)包括很多方面，其中最重要的是社會(huì)團(tuán)體自治與公民權(quán)利的保障。100年前，中國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)自治團(tuán)體仍然具有活力，發(fā)揮著十分重要的作用。在鄉(xiāng)村，有家族和宗族組織、社區(qū)祭祀和社火組織、民間治水和看青組織；在城鎮(zhèn)，有街坊救火組織、自衛(wèi)組織、商業(yè)和手工業(yè)的行會(huì)組織、同鄉(xiāng)會(huì)館組織、民間慈善組織、各種宗教組織等等。與此同時(shí)，現(xiàn)代社會(huì)團(tuán)體也在迅猛發(fā)展之中。各種學(xué)會(huì)、教育會(huì)、體育會(huì)、農(nóng)會(huì)、工會(huì)紛紛成立，城鎮(zhèn)自治制度以租界為模本，已經(jīng)在上海率先實(shí)行。

100年前，中國(guó)的民營(yíng)報(bào)紙刊物曾經(jīng)相當(dāng)活躍，《萬(wàn)國(guó)公報(bào)》、《申報(bào)》、《時(shí)務(wù)報(bào)》、《新民叢報(bào)》、《蘇報(bào)》、《民報(bào)》、《民立報(bào)》、《大公報(bào)》等在社會(huì)上極具影響。民國(guó)成立后，南京臨時(shí)政府內(nèi)務(wù)部曾頒布《臨時(shí)報(bào)律》，由于輿論界的強(qiáng)烈反對(duì)，迫使孫中山下令取消，并同時(shí)發(fā)表了檢討。從民國(guó)初期一直到“五四”時(shí)期，是民間辦報(bào)的一個(gè)黃金時(shí)代。

南京國(guó)民政府成立后，民間社會(huì)受到“黨國(guó)”打壓，元?dú)獯髠?949年新中國(guó)成立之后，在左的路線反復(fù)沖擊下，民間社會(huì)再被犁庭掃穴，到“文革”末期已蕩然無(wú)存。因此，當(dāng)中國(guó)偉大復(fù)興的歷史使命再次浮出水面的時(shí)候，社會(huì)建設(shè)就成為帶有補(bǔ)課性質(zhì)的優(yōu)先事宜。

社會(huì)建設(shè)不同于國(guó)家建構(gòu)，后者需要政府發(fā)揮主動(dòng)性，做出通盤計(jì)劃，籌集人力與財(cái)力，前者則只需要政府松綁，讓公民依法行使權(quán)利，讓社會(huì)力量自己發(fā)揮聰明才智。眼下，妨礙民間團(tuán)體和公民社會(huì)發(fā)展的最大絆腳石，是一些50多年前制定的行政條例雖然幾經(jīng)修訂，但其基本框架沒有改變。比如1950年原政務(wù)院頒布了《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》，1951年內(nèi)務(wù)部頒布《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法實(shí)施細(xì)則》，絕大多數(shù)社會(huì)團(tuán)體以“封建組織”、“反動(dòng)組織”和“宗教性組織”的名義被取締。極少數(shù)社會(huì)團(tuán)體經(jīng)過“整頓”、“收編”，“被黨和政府賦予了相應(yīng)的工作職責(zé)，使這些組織成了黨和政府的重要的、不可或缺的職能部門”。

改革開放以來(lái)，通過“掛靠”等各種變通方式，中國(guó)的社團(tuán)空間發(fā)生了深刻變化，各種新型的社會(huì)團(tuán)體開始涌現(xiàn)。“掛靠”關(guān)系的建立依賴于高度個(gè)人化的社會(huì)資本的存在，也就是社團(tuán)發(fā)起人與掛靠單位領(lǐng)導(dǎo)人的社會(huì)關(guān)系。這雖然使社會(huì)團(tuán)體對(duì)于掛靠單位及其領(lǐng)導(dǎo)人具有一種依附性，并不是真正意義上的自治團(tuán)體，但畢竟給躍躍欲試的社會(huì)力量打開了一道窄門。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1978年到1988年的10年間，全國(guó)性社團(tuán)增加到1600多個(gè)，是1978年的16倍；地方性社團(tuán)則增加到20萬(wàn)個(gè)，是1978年的33倍。但隨著1989年10月國(guó)務(wù)院頒布《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，社會(huì)團(tuán)體的數(shù)量出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。在無(wú)法取得民政部門注冊(cè)的情況下，許多社會(huì)團(tuán)體轉(zhuǎn)而以各種名義向工商部門注冊(cè)。1998年，國(guó)務(wù)院修訂《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，發(fā)布《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，開始將民辦非營(yíng)利的實(shí)體性機(jī)構(gòu)納入民間組織的登記范圍。在1998年《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》出臺(tái)以前，各種民辦非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的總量已經(jīng)達(dá)到約80萬(wàn)家；據(jù)民政部的資料統(tǒng)計(jì)，截至2004年底，全國(guó)各級(jí)社會(huì)團(tuán)體15.3萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位13.5萬(wàn)家，社會(huì)團(tuán)體的空間再次被大大壓縮。這樣的一種社會(huì)現(xiàn)實(shí)，與中國(guó)現(xiàn)代化所需要的“社會(huì)建設(shè)”方向無(wú)疑是相背的。

根據(jù)現(xiàn)行《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，成立社會(huì)團(tuán)體需要雙重主管部門批準(zhǔn)。“國(guó)務(wù)院民政部門和縣以上政府民政部門是本級(jí)人民政府的社會(huì)團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)”；“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和縣以上各級(jí)政府有關(guān)部門以及授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社會(huì)團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位”。申請(qǐng)成立社會(huì)團(tuán)體，首先應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，然后再由登記管理機(jī)關(guān)作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)籌備的決定。根據(jù)這一套辦法，我們看不出原本自治性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體與業(yè)務(wù)主管單位的直接下屬機(jī)構(gòu)有什么區(qū)別。

中共“十七大”政治報(bào)告指出，要“推進(jìn)社會(huì)體制改革”，“完善社會(huì)管理”。在改革開放30周年來(lái)臨之際，國(guó)人對(duì)于政改寄予了極大期望，同時(shí)又抱有這樣那樣的疑慮。從社會(huì)體制改革入手，推動(dòng)政治體制改革，確實(shí)是穩(wěn)健務(wù)實(shí)而又積極可行的路徑選擇。而社會(huì)體制改革的展開，當(dāng)務(wù)之急就是要改革社會(huì)團(tuán)體的“雙重主管批準(zhǔn)制度”。首先是要明確民政部門是社會(huì)團(tuán)體的“單一管理機(jī)關(guān)”，取消“有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)”的業(yè)務(wù)主管單位對(duì)社會(huì)團(tuán)體的“審查同意”權(quán)；其次是將政府管理機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)制改為備案制；如果社會(huì)團(tuán)體有違法行為，必須由法院而不是行政部門作出相應(yīng)的處罰。