舉世矚目的“大部制”改革

在十一屆全國人大一次會議上，醞釀已久的《國務院機構改革方案》獲得全體會議表決通過。兩會期間，媒體綜合了兩會代表委員和有關方面專家對這一方案的解讀，人們對于這一次政府機構改革的目標、意義和如何操作漸漸明晰了。

落實科學發展觀，加大環保力度

“太讓人興奮了！”當聽到國務院機構改革方案將組建環境保護部、不再保留國家環境保護總局的那一刻，全國人大代表、廣東惠州市環保局副局長黃細花難以掩飾內心的喜悅，“一字之差，我國環保事業將有更廣闊的飛翔天地”。多年心愿，一朝得償。2003年，黃細花作為十屆全國人大代表，建議提高國家環保總局的地位，與我國經濟社會發展的格局相適應。2007年，她于全國兩會期間正式提出建議，國家環保總局應改為國家環境保護部。

“把‘局’改成‘部’，雖然只有一字之差，但在決策體系內可施展的空間大不一樣。”黃細花說，“國家環保總局只是國務院的直屬單位，而環保部則是國務院組成部門，可以更多地參與國家的綜合決策。而且，把環境問題納入國務院的重大決策中，也更方便、更有力量。”

這一字之差也讓中國工程院院士、國家環境顧問委員會委員魏復盛感到無比欣慰。他接受記者采訪時指出，這個變化最重要的是，環保部擁有了表決權，可以參與國家決策，這就使得我國對環境污染進行事后追懲以外，更多了一道對環境污染進行事前評估和預防的閘門。 “這是落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的重要舉措，它表明國家對環保事業更加重視。”魏復盛說，環境保護是我國的基本國策，關系中華民族的生存發展。在相當長一段時間內，我國將面臨嚴峻的環境壓力。如不轉變現行發展模式，持續惡化的生態環境將嚴重制約我國可持續發展和全面建設小康社會戰略目標的實現。長期在地方從事環保工作的黃細花，對地方環保部門地位的尷尬有著深刻體會。她告訴記者，“端人的碗，受人的管”，地方環保部門的官員任免、經費劃撥等，都由地方政府統一負責，在環境污染的“新仇舊恨”和一些地方政府錯位的“唯GDP論”價值取向里，要想讓環保部門在執法過程中挺直腰桿根本不可能。縣級以下地區干擾環保執法的現象更是非常普遍。“同時，地方政府的環境保護職能，一般分散在環保、水利、交通、國土、公安等多個部門，地方環保部門難以實施統一監督管理，而大氣污染、河流污染、生物多樣性破壞等影響不受行政轄區界線的限制。這是制約環保執法力度的另一難題。”黃細花進一步解釋。

按照有關方案，國家環保總局將改為國家環境保護部，我國環保事業將站到一個新的歷史起點上，用國家環保總局環境與經濟政策研究中心主任夏光的話說，“我們有理由對我國環保事業的未來發展充滿更多期待！”

推進信息化與工業化融合，走新型工業化道路

根據國務院提請十一屆全國人大一次會議審議的國務院機構改革方案，國務院將組建工業和信息化部。其具體內容是：將國家發展和改革委員會的工業行業管理有關職能，國防科學技術工業委員會核電管理以外的職責，信息產業部和國務院信息化工作辦公室的職責，整合劃入工業和信息化部。組建國家國防科技工業局，由工業和信息化部管理。國家煙草專賣局改由工業和信息化部管理。不再保留國防科學技術工業委員會、信息產業部、國務院信息化工作辦公室。

經過改革開放30年的發展，信息產業已經成為國民經濟的基礎產業、支柱產業和先導產業。統計顯示，到2007年底，我國信息產業增加值占全國GDP的比重達7.9%，電子信息產品出口占全國出口額的37.6%，占全國高技術產品出口額的近90%。“目前我國處于工業化中期，面臨信息化的發展機遇。只有以信息化帶動工業化，以工業化促進信息化，推進工業化和信息化融合，才能走出一條‘科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮’的新型工業化道路。”中國（海南）改革發展研究院研究員遲福林委員說。“我國工業化的上一階段，工業管理職能實施不夠。2002年以來，隨著我國經濟迎來高增長周期，行業綜合管理缺位的弊病逐漸暴露出來。”國務院發展研究中心產業經濟研究部部長馮飛說。

而我國現行的工業管理體制比較分散，國防科學技術工業委員會、信息產業部、國家發展和改革委員會在各自所屬行業擁有制定政策法規、標準、規劃等職能，而現代工業交叉融合趨勢加強，需要管理職能的統一協調。西安西電捷通公司董事長曹軍認為，管理職能交叉重疊反映在企業層面，就是企業的研發和生產往往涉及幾個管理部門，管理部門的意見統一過程，在很大程度上影響了企業效率。

中國華電集團公司總經理曹培璽代表表示，加快我國新型工業化，組建與現代工業發展水平相適應的統一的工業管理部門，有利于形成“大工業”和“大市場”的格局，便于加強產業整體規劃和行業發展指導，實現政府宏觀管理和行業管理的有機結合。這也是在更高層次上，完善政府社會主義市場經濟條件下的規劃、指導、協調和服務功能。

經歷過1998年郵電部、電子部融合，位于北京西長安街的信息產業部多位人士也在平靜和期待中等待工業和信息化部組建的消息。他們認為，10年來信息產業部著力于推動政企分開、轉變職能，破除行業壟斷、保護競爭。完成多輪改革使命，站在信息化和工業化融合關口，感覺任重道遠。

國防科工委月球探測工程中心主任胡浩代表表示，工業和信息化部成立的目的是精簡機構、提高效率、落實責任，加強政府管理職能。國防科技工業是一個戰略性行業，專業性強，并且承擔著國家的諸多重大專項，至關重要。因此，在具體的職責安排上，要加強組織管理，利用行業特點，凝聚和利用好行業人才。在后續的政策法規、組織管理等方面，需要加大力度。

加強能源管理機構，保障國家能源安全

根據國務院向十一屆全國人大一次會議提請審議的國務院機構改革方案，我國擬加強能源管理機構：設立高層次議事協調機構國家能源委員會；組建國家能源局，由國家發展和改革委員會管理。根據有關方案，將國家發改委的能源行業管理有關職責及機構，與國家能源領導小組辦公室的職責、國防科學技術工業委員會的核電管理職責進行整合，劃入該局。國家能源委員會辦公室的工作由國家能源局承擔。不再保留國家能源領導小組及其辦事機構。

“這主要是基于近5年來我國經濟不斷發展、能源需求不斷增加，對能源安全和能源綜合管理的要求不斷提升，國家能源戰略決策被放在更加重要的地位，而現有的能源管理模式難以服務于這些需要而提出的。”國務院發展研究中心產業經濟研究部部長馮飛說。 過去５年，我國經濟快速發展，能源需求不斷上升。我國已經是世界第二大能源生產國和能源消費國。石油進口量不斷上升，對外依存度已接近50%。以煤為主的能源消費結構，給環境帶來了巨大的壓力。能源利用效率偏低。能源資源已經成為制約我國經濟發展的重要因素。

然而，我國自1993年能源部撤銷后，統一制定能源政策和規劃的權威機構一直缺位。目前，涉及能源管理和監管的職能分散在國家發改委、電監會、國防科工委等多個部門中，管理交叉和缺失并存。為了增強國家在能源領域的統一規劃，國務院在2005年設立高層次的國家能源領導小組，下設國家能源領導小組辦公室。“能源發展下一步還面臨著很多挑戰。”國家能源領導小組辦公室能源法起草專家組副組長葉榮泗說。葉榮泗分析說，當前我國能源領域改革需要進一步推進，政府部門如何管理能源，產權多元化如何推動，市場準入和價格機制方面的改革如何推進，都有待突破。此外，能源政策體系有待建立完善，能源結構離又好又快發展還有相當大的差距，儲備體系急需建立，節能減排和應對氣候變暖任務很重。這都需要一個綜合性、權威性的部門統一管理和推動。

馮飛分析說，由于能源管理涉及生產、需求、產業結構調整、技術引進和創新，以及財稅、價格、國內國外等方方面面，成立高層次的國家能源委員會主要是發揮跨部門的協調議事作用。全國政協委員、商務部原副部長張志剛指出，綜合的能源管理部門，要做好宏觀發展規劃，研究擬定發展戰略，按照程序出臺相關能源領域的法規、政策，提出相關法律草案。政府不該管、管不了又管不好的事情，要讓給中介組織和企業去做，充分發揮市場配置資源的基礎性作用。全國政協委員、中國中煤能源集團公司總經理經天亮說，希望新成立的能源管理機構能夠科學地制定產業發展戰略和政策，針對不同能源行業特點提出科學的目標和規劃，有序指導能源產業發展。

理順食品藥品監管體制，推動醫藥一體化管理

根據新的國務院機構改革方案，國家食品藥品監督管理局改由衛生部管理，同時調整食品藥品管理職能。一些全國政協委員就此指出：這次機構改革后，理順了食品藥品監管體制，有利于推動醫藥一體化管理。

1998年機構改革，藥政管理局脫離衛生部，與原國家經貿委管理的國家醫藥管理局合并，成立國家藥品監督管理局，衛生、藥監兩部門正式分家。2003年新一輪機構改革，在國家藥品監督管理局基礎上組建國家食品藥品監督管理局，藥監部門職能進一步擴大。按照這次機構改革方案，衛生、藥監兩部門又將走到一起。

“當年藥監從衛生分出來是必要的，有利于政企分開、管辦分離。”全國政協委員、江西省食品藥品監管局副局長劉曉莊說，“當年的醫藥管理局不僅有市場監管職能，還有行業管理職能，管著企業的同時辦著企業。國家藥監局成立后只承擔市場監管職能，不再辦企業，這是有進步意義的。”

談到這次醫藥合并成立“大衛生部”，重慶市衛生局局長屈謙委員說：“市場經濟發展到現在這個階段，條塊分割、政出多門的監管方式已經暴露出一些弊端，比如說職能交叉、權責脫節、遇事扯皮等。醫藥衛生是一個復雜的體系，統起來管便于協調各方面關系。” “過去兩部門確實存在管理、協調方面不暢等問題，浪費時間和精力。”中國藥學會副理事長李大魁委員舉例說，“現在我國的執業藥師既要通過藥監部門的執業資格考試，還要通過衛生部的職稱考試。相信調整后部門之間協調會順暢些，事情會好辦些。”

劉曉莊認為，成立“大衛生部”有三個好處：一是大部門制便于醫藥一體化管理，增強政府部門的市場監管能力，加強對公眾生命安全的保障；二是有利于醫藥衛生體制改革的順利推進，解決當前“以藥養醫”問題；三是有利于解決藥監、衛生兩部門在食品藥品監管等一些職能領域交叉的問題。業內人士指出，這次機構改革，藥監部門并不是簡單的回歸衛生部，整合后將發揮更大優勢。國家食品藥品監督管理局改由衛生部管理后，政策法規權限將收到部一級，藥監局主要負責執行。從今后工作來看，會有很多好處，比如，現在藥品臨床試驗、不良反應監測等都需要兩部門一起辦，很麻煩，以后就可以統一在一起了。此外，根據國務院機構改革方案，衛生部負責組織制定食品安全標準、藥品法典，建立國家基本藥物制度；國家食品藥品監督管理局負責食品衛生許可，監管餐飲業、食堂等消費環節食品安全，監管藥品的科研、生產、流通、使用和藥品安全等。

“從理論上講，古往今來，醫藥都是一體的。醫藥關系就像是士兵和武器的關系，協調不好就打不贏仗。”來自天津市眼科醫院的孫豐源委員說。河南中醫學院基礎醫學院副院長司富春委員說，調整后，衛生部擔負著食品安全綜合監督職責，但農業部、國家質檢總局和國家工商總局按分工仍要加強農產品生產環節、食品生產加工環節和食品流通環節的監管，食品安全監管工作需要各部門密切協同，共同完成。屈謙委員建議，新的衛生部應當把支持發展醫藥產業列入其重要職責，使這個朝陽產業能夠成為未來中國經濟新的增長點。“機構改革要促進這個產業的健康發展。”

加快建立住房保障體系，統籌城鄉建設

\\根據國務院機構改革方案，組建住房和城鄉建設部。不再保留建設部。住房和城鄉建設部的主要職責是，擬訂住房和城鄉建設政策，統籌城鄉規劃管理，指導全國住宅建設和住房制度改革，監督管理建筑市場、建筑安全和房地產市場等。

人們注意到，這次機構改革方案中，建設部的名稱變長了，突出了兩個詞“住房”和“城鄉”。從字面看，這是名稱的改變，實際上卻蘊涵著深刻的含義。建設部是負責建設行政管理的國務院組成部門，成立于1988年，原為1982年成立的城鄉建設環境保護部的一部分。根據第九屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案和《國務院關于機構設置的通知》，設置建設部。其實，在2007年12月，一個名為建設部住房保障和公積金監督管理司的機構就從原有的住宅與房地產業司分離出來。政府加強住房保障的決心由此可窺見一斑。

面對今天公布的國務院機構改革方案，建設部住房保障和公積金監督管理司司長侯淅珉說：“住房問題涉及廣大人民群眾的切身利益，這次新組建住房和城鄉建設部，就是為了深入推進住房制度改革，加快建立住房保障體系，完善廉租住房制度，著力解決低收入家庭住房困難。” 侯淅珉認為，這次機構改革體現出中央政府在解決居民住房問題上加強了工作力量，強化了政府對解決居民住房問題的責任，是貫徹落實黨的十七大關于努力使全體人民“住有所居”目標的具體體現。

對于增加“城鄉”二字，代表們給予積極肯定。我國是人口大國，處于城鎮化快速發展時期，面臨世界歷史上最大規模的城鄉人口遷移。目前，我國城鄉之間發展很不平衡，城鄉二元經濟狀況還沒有根本改變。全國人大代表張瀛岑說：“世界上有不少國家在推進工業化、城市化進程中，曾因忽視農業而造成農村凋敝，付出了沉重的代價。我們在全面建設小康社會的進程中，必須牢固樹立城鄉統籌發展的思想。” 統籌城鄉建設是貫徹落實科學發展觀的必然要求。全國人大代表趙素萍說：“當前，我國農業和農村基礎設施建設滯后，農村生活垃圾、污水集中處理設施建設都亟待加強。以前，我們搞建設，存在城鄉割裂的現象，城市搞城市的，農村搞農村的。現在我們提出科學發展觀，其中很重要的一條就是要加強城鄉建設規劃統籌，促進城鎮化發展。”

出席大會的一些人大代表認為，這次機構改革，體現了政府由管理型向服務型的進一步轉變。全國人大代表王保存說：“無論是解決住房問題，還是城鄉建設問題，僅靠政府加大投入是不夠的，關鍵是要深化行政管理體制改革，在政府機構設置上真正向公共服務轉變、建設服務型政府。這次機構設置，體現了政府職能和政府工作的科學定位，體現了黨中央關于構建和諧社會的戰略思想，為解決住房和城鄉建設脫節等問題提供了體制基礎和組織保障。”

統一人力資源市場，更好完善社會保障

根據提請十一屆全國人大一次會議審議的國務院機構改革方案，組建人力資源和社會保障部，將人事部、勞動和社會保障部的職責整合劃入人力資源和社會保障部；組建國家公務員局，由人力資源和社會保障部管理。人事部、勞動和社會保障部不再保留。

受國務院委托，國務委員兼國務院秘書長華建敏向大會作關于國務院機構改革方案的說明中指出，人力資源是國家競爭力的決定性因素。為更好地發揮我國人力資源優勢，進一步解放和發展生產力，必須統籌機關企事業單位人員管理，整合人才市場與勞動力市場，建立統一規范的人力資源市場，促進人力資源合理流動和有效配置，統籌就業和社會保障政策，建立健全從就業到養老的服務和保障體系。

“這是為了更好地開發人力資源，把我國從人力資源大國變成人力資源強國，為經濟社會發展提供良好支撐條件。”全國政協委員、四川省勞動保障廳副廳長劉家強說。“建立城鄉統一、規范的人力資源市場有著重要的意義。”全國人大代表、中國勞動學會副會長鄭功成說，當前，我國人力資源市場不僅存在城鄉分割，而且將勞動者分為勞動力和人才。強調城鄉統一規范，而且歸集為人力資源市場，更符合時代發展對統一勞動力市場和人力資源優化配置的要求，也更加體現公平就業的取向。

“勞動、人事部門已經歷多次機構改革。”中國人民大學勞動人事學院副院長劉爾鐸介紹說。在1982年的國務院機構改革中，國家勞動總局、國家人事局、國務院科學技術干部局、國家編制委員會合并，設立勞動人事部；在1988年的改革中，撤銷勞動人事部，分別組建人事部、勞動部；在1998年的改革中，保留人事部，在勞動部基礎上組建勞動和社會保障部。劉爾鐸認為，人力資源管理分為勞動和人事兩個部門，勞動者帶上不同“身份”，人力資源市場難以統一。不同類型職業介紹服務機構信息資源不能共享，難以溝通，浪費了人力資源。

“在市場經濟已經發展到一定階段后，必然要打破行政部門的割裂，由一個部門做好人力資源開發，統一政策、管理、服務，這樣會做得更好。”劉家強委員指出，管理干部是人才，高級技術工人也是人才，銷售經營人員也是人才。現在雖然身份還是存在的，但要打破身份界限。在市場經濟條件下，按崗位設定報酬，勞動者憑借自己的技能和素質上崗，沒有歧視和界限，這樣才能發揮人力資源的最大效應。

“人力資源和社會保障部設立后，可以更集中地、最大限度地開發利用人力資源。”劉家強委員說，設置國家公務員局是必要的，因為對公務員有廉政、紀律等特殊要求，需要單獨加強管理。除此之外，勞動者都應當納入統一的人力資源市場。統一人力資源管理，也為人人享有社會保障提供了更好條件。“把開發和保障結合在一起，對保障也有好處。把就業、收入分配、保障有機統一起來，對經濟社會發展至關重要。這會更好地消除勞動者的后顧之憂，鼓勵他們充分發揮創造性、積極性。”劉家強委員說，我國過去的社會保障主要針對企業職工，現在隨著統一的人力資源市場的逐步建立，社會保障也會覆蓋每個公民，例如現在事業單位就在推行養老保險試點。將來，隨著統一的人力資源市場的建成，統一的、可順暢轉接的社會保障體系也將建立，社會保障實現“一卡通”不再遙遠。

劉家強委員說，無論勞動者在國民經濟中的哪個部門工作，無論勞動者是什么“身份”，只要努力工作，國家都會提供從就業到養老的服務和保障。“這一改革符合國際慣例，對國家長遠發展有利，必將得到業內認可。”劉爾鐸說。面對機構改革，劉家強委員強調，就業和社會保障工作事關勞動者切身利益，任務重、壓力大，改革中要保持各項政策的連續性，工作不但不能打折扣，而且要順勢而進、不斷推進。■