“老百姓說話能起作用才叫政府創新”

地方政府改革關鍵是處理和老百姓的關系

《南風窗》：政府創新是一個在全世界范圍內都被接受的提法，但是創新這個詞更多地用于商業領域，企業通過創新獲得更大的市場份額，在這里，創新有一個明確的目的。但政府是不該有獨立的利益的，那么該怎樣理解政府創新呢?

李凡：我覺得用改革比較好一點，但創新這個詞更有中國特色。政府創新主要是為了治理，首先是政府內部的治理，比如機構多了，砍掉一些；再一個是怎么面對老百姓，政策怎么體現老百姓的利益。我關注的更多是后者，即政府在制定政策、執行政策的過程當中所體現的和老百姓的關系，是用民主的方式，還是用專制的方式。是像傳統的方式，我說話你就得聽，不聽就是壞蛋就要抓起來；還是允許老百姓說話，甚至允許老百姓改變政府的政策。

比如湖北成寧的改革，主要就是在政府內部進行的，把“七站八所”都去掉，基本上沒有涉及如何處理與老百姓的關系。再比如深圳曾經嘗試的“行政三分”，就是要把香港的經驗搬過來，在行政權內部實行權力制衡。也可以說這些是創新，但不是解決和老百姓的關系上，是政府內部的機構改革。在中國目前的情況下，各種創新都可以試，不過還是要關注政府和老百姓的關系。

《南風窗》：與政府相比，老百姓的力量相對是比較弱的，事實上并沒有力量真正促使政府去改變，政府不改變，老百姓拿他也沒辦法，如果政府愿意改變，老百姓大概也只能接受。那么政府創新的動力從哪里來?

李凡：對，各地確實也有一些不講理的創新，比方說河北的某些地方就認為，既然村支部書記是代表黨的，就該讓他吃皇糧，變成公務員，理由是這能保證地方治理的穩定，村支書也有意愿去好好干活。有人在提這樣的方案。再舉一個例子，現在一些地方正在搞這樣的試驗，縣委書記到了年限不升職，但級別上提到副市級，這樣縣委書記在退休時就可以享受副局級待遇。這樣的試驗叫做穩定官員，好好工作。當然，官場有官場的邏輯，升遷就代表你有成就，可是越往上官位越少，這就引起了下層官員“跑官”，于是就開始試驗，他們管這些也叫政府創新。我不認為這是創新，這就是吃老百姓，有錢也不能這么花啊。

中國現在最大的問題是政府跟老百姓的關系怎么解決，在中國要是講創新的話，還是要圍繞這個問題來展開。當然我指的是地方政府，中央政府面臨的是另外的問題，比如部門利益的協調。

“不鼓勵，不反對，不處罰”

《南風窗》：中央編譯局副局長俞可平有這樣一個論述，他說：“政府創新是通過政府官員的改革行為得以實現的，因而其直接動力就是政府官員的責任心和進取心。正是從這個意義上說，選拔和培養一批具有改革精神和公共責任感的高素質官員隊伍，是政府創新的基本條件?！钡钦畡撔碌哪康木褪峭七M民主，就是解決怎么選擇好的官員的問題，因為此前的選人體制讓很多不合適的人占據了政府的崗位。于是在政府創新的邏輯上，就出現了一個解不開的死循環了，怎么才能突破這個困境呢?官員們為什么要搞政府創新呢?

李凡：我觀察的政府創新案例也比較多了，可以從幾個角度看這個問題。一是現在的基層官員們學歷高、年紀輕、思想比較開放，能接觸到國內國外各種信息，他知道未來大概會怎么發展，在觀念上有了這個基礎。第二，地方官員看到了老百姓的生活，很多人又是從農民家庭出來的。地方官員跟上面的官不一樣，他要直接面對老百姓，要想問題怎么解決，用什么辦法緩和政府跟老百姓的關系。我問過很多官員，他們認為跟老百姓用對話的方式進行改革是可以解決問題的，但現在上面沒有指令，做還是不做?他認識到必須立足于解決問題的姿態，要解決問題，現有的體制就必須變，這是促使創新的一個現實原因。第三，從各級政府來看，都是給下級一個空間，中央不斷強調民生，要給老百姓做好事。這個空間不大，但做什么好事是可以選擇的。如果仔細看各地的政府創新，就會發現都是向前邁了一個小碎步，就走不動了。第四，還有個政績考量，這是官場的邏輯。各地政府都愿意做全國第一，如果他認為創新動作能獲得上級的認可，他就會做。第五，就是俞可平說的責任心，比如沿海各地的鄉鎮在財政收入上動輒幾億元，每年都有老百姓罵街，同僚也罵街，說當官的瞎花錢。這些官員就有動力讓別人不罵他，證明自己沒亂花錢，把錢是怎么花的公開。這就變成改革了，我們現在做的預算公開就是這個道理的。官員進行創新的動因就是把這些因素綜合考慮的。

但總的來看，創新的問題也很大。第一，沒有“尚方寶劍”，中央對此基本上什么都不說，既沒有政策支持，也沒法律支持。為此改革呈現出分散性，這個地方搞這個，那個地方搞那個。第二，往往改革搞三兩年，甚至一年就進行不下去了，搞改革的官員調走了就“人亡政息”了。

在改革中官場邏輯非常重要，例如人們要看改革是否影響了升遷，如果官員們并沒有因為改革影響到升遷，就會有別人繼續去做，比如主持步云直選的區委書記現在是雅安市委副書記，雖然選舉做不下去了，但官員不受影響。這個官場邏輯存在的話，大家就敢往下走了。上面實際上給了地方改革一個空間，總結起來就是幾句話，對地方的改革“不鼓勵，不反對，不處罰”。

《南風窗》：持這種態度是出于什么原因呢?

李凡：經濟體制改革的初期就是這個狀態，從上到下都不大知道怎么走，從鄧小平的經濟體制改革開始到現在的政治體制改革，還是“摸著石頭過河”，誰來摸呀?地方政府去摸，地方政府試水，上級政府在看，對嘗試的結果不表態，但心里有數，在評估該往哪個方向走，如果結果都不行，那就先不動。地方政府改革就是個“試水”的過程。

矛盾處于中間狀態，最容易出現改革

《南風窗》：改革的過程某種意義上可以視為中央向地方政府放權的過程，在改革之前，政府官員對資源的控制權和剩余索取權之間的聯系是被切斷的，放權也就是把尋租的權力給了地方政府和官員。政府創新會不會是這個過程的繼續呢?很難讓人不聯想到“尺蠖效應”。

李凡：不完全是。我們談到的政府創新是怎么解決政府和老百姓之間的關系問題，比如用行政改革，用政治改革的方式來解決。到目前為止，地方政府創新基本上還是個政治問題，中國的政治體制改革滯后是毫無疑問的，所以面臨一大堆問題，比如你說的尋租。有的地方政府現在變得很壞，我們大量的調查已經證明了這一點，但這樣的大背景下有那么幾個地方在進行地方政府改革，這些創新就是要解決地方政府很壞的問題。從中國地方政府的整個格局來看，這是很小的一塊。俞可平他們兩年才評了10個獎，但全國有2500個縣、3.5萬個鎮，絕大部分都不搞政府創新的。

但有那么一些人是想辦好事的，我們不能把人都看成混蛋。我們接觸過很多官員，改革思想很強的。

《南風窗》：你前面提到的湖北成寧改革，據媒體報道似乎完全是宋亞平個人想法的實施，與老百姓的推動沒有關系。而那些致力于改善與民眾關系的改革，其動力和壓力也不一定直接來自老百姓吧?

李凡：那不一定。看了這么多地方政府的改革之后，可以感覺到，在沒有老百姓的壓力的情況下，地方政府沒有創新的沖動。還有一種情況，老百姓與地方政府矛盾處于尖銳階段，政府也是不會搞改革的，搞了老百姓就要造反了，他敢跟老百姓對話嗎?那時候他怕老百姓。我們看過很多壓力很大的地方，跟政府官員談，他根本沒心思搞改革，因為上級給他的任務是維持治安，是要政治穩定，先把老百姓壓住再說。越壓老百姓越罵，越罵就越要壓，就形成了一個循環。

只能在矛盾相對處于中間狀態，有壓力、但不至于讓地方政府喘不過氣來的時候，官員才會搞改革。老百姓有上訪的，有上街的，但不是特別強烈，他就要找個辦法把老百姓的壓力釋放一下?，F有的改革都是跟這個有關系的，比如步云鄉長直選，為什么選那個鄉，就是因為那個鄉的壓力不大。包括地方的預算改革，我們在那里做，老百姓聽說北京來人了，要來見我們“上訪”。但那個壓力不大，如果老百姓把政府圍住，他們還敢搞嗎?不敢了。

改革的標志性人物與官場邏輯

《南風窗》：每個地方的改革都有一個標志性的人物在推動，這些人和他們的際遇有哪些共同之處嗎?

李凡：年輕、有學歷、思想比較開放，信息獲取多，比較開明，看到的基本上是這樣。在溫嶺，是宣傳部出面改革。這是中國唯一的一家，跟他們的官員一談，那思想解放得恐怕你我都跟不上。

《南風窗》：他們的思想解放到了他的心真正跟老百姓在一起了嗎?

李凡：至少想給老百姓辦點好事。不是說所有搞改革的人都和老百姓站在一起，因為背后還有官場邏輯，當官是個職，目標就是升遷。這是一個文化傳統，光宗耀祖，治國平天下。還有一個傳統，就是清官思想，搞改革的人一般都有這個。清官思想不是說要把權力讓給老百姓，而是想為老百姓做好事，而現代社會的清官思想就不光是做好事，還要讓老百姓自己決定一些什么，這就是民主思想和清官思想的結合。

比如溫嶺搞了七八年的民主懇談，他的目的是通過與老百姓對話，知道老百姓想的是什么，然后再做決策，避免老百姓的不滿意。整個民主懇談的思路就是讓老百姓把話說出來，然后“為你做主”。我跟當地官員講，這個思路有問題，應該是讓老百姓來做主，如果老百姓形成了多數意見，政府必須做。不能是老百姓形成了多數意見，政府還是拿來做參考，那就沒意義了這就變成了老百姓可以做主了。這個老百姓是誰呢?是法律授予權力的老百姓，鄉鎮的人大代表。把你的預算拿出來，讓鄉鎮人大代表真正行使決定權。這就從民主懇談又進了一步，真正能形成人大代表和政府之間的一個制衡關系了。

很多地方政府在做聽證會，但多數是假的。如果老百姓形成多數意見，就按老百姓的要求去做，這對現在的政府來說是很難的。只有老百姓說話能起作用的，可以叫政府創新，別的不能叫。

《南風窗》：按照這個標準，現在被認為是政府創新的試驗就有很多假貨了。

李凡：對，很多都不是。我是公開這么講的。

《南風窗》：對于地方政府進行創新而言，經濟發展水平是否也是一個必要條件呢?有多重要?

李凡：我仔細研究了十七大報告，還是在強調發展是第一位的，第一還是經濟增長，第二才是考慮其他一些問題。到了中西部地區，發展絕對還是排在第一位的事，來個企業能發財就行，管什么環境啊。但東部沿海地區就不一樣了，有些鄉鎮的年財政收入已經達到幾億元了，在這樣的情況下，上級對下級的考核在變，老百姓的要求也在變。比如在溫嶺，讓我們都想不到的，老百姓最關注的是環境問題。老百姓的要求在變，中央又一再要求樹立科學發展觀，那地方官員聰明點的還不跟著快點轉?

責編：趙 義