我國生態補償制度建設的突出問題與重大戰略對策

摘要 30年的改革開放帶來了中國經濟的空前繁榮。但是，在繁榮的背后則是沉重的生態環境代價和區域不公平性問題。在以人為本、構建和諧社會的主旋律下，盡快建立健全生態補償制度，已經成為促進人與自然、人與人和諧共處和社會經濟可持續發展的必然選擇。事實上，我國于20世紀80年代初期就開始了對生態補償的探索，經過近20年的發展，也積累了一定的經驗。但是，總體來看，我國在補償制度建設、補償主體確定、補償標準、融資等方面，都還沒有形成一套完整的體系與方法，生態補償措施尚沒有在我國的和諧社會建設中發揮應有的作用。鑒于此，本文在對目前生態補償存在突出問題進行深入分析并參考相關國際經驗基礎上，提出了全面建立生態補償制度的戰略對策。即加快立法進程，為生態補償制度建設保駕護航；明確生態環境問題的輕重緩急，有序拓展生態補償制度建設；加強生態補償關鍵問題研究，為補償工作開展提供科技支撐；建立多元化的投融資渠道，使生態補償能得到持續的資金支持。

關鍵詞 生態補償；突出問題；戰略對策

中圖分類號 X171.4 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2008）05-0139-05

生態補償是當前我國學術界和政府較為關注的熱點問題之一。生態補償作為解決發展中引發的“效率”與“公平”問題比較有效的環境管制手段，其基本原理是當發展帶來外部環境不經濟時，從發展中獲益一方應對他人造成的外部環境損害進行賠償；而當一方為了保護環境放棄發展機會時，他有權獲取相應的補償［1］。國外很早就開始了生態補償的探索與實踐，現已成為世界各國為實現可持續發展而廣泛采用的政策措施。我國于20世紀80年代初期開始了對生態補償的探索，經過近20年的發展，現在也積累了一定的經驗。但是，總體來看，我國在補償主體確定、補償標準、補償方法、資金來源、監管措施等方面，都還沒有形成一套完整的體系與方法，我國的生態補償制度建設仍處于初步發展階段，生態補償措施尚沒有在我國的可持續發展中發揮應有的作用。鑒于此，本文在對我國生態補償的探索歷程與存在突出問題進行深入分析基礎上，提出了全面建立生態補償制度的戰略對策，以期為政府的相應政策制定提供依據。

1 建立生態補償制度客觀必然性與可行性

改革開放30年來，中國經濟得到極快的發展，年均GDP增長9.7％，至2007年，中國GDP總量達到24.66萬億元，穩居世界第四位。根據目前的發展趨勢，我國GDP總量將在2008年超過德國，在2012年后有可能超過日本，從而占據世界第二位。在2008博鰲亞洲論壇上，來自世界各地的政要、商界精英等用“不可思議”、“中國奇跡”、“歷史性變化”來形容中國的發展。但是，中國的這種快速發展是建立在大量消耗能源、資源和付出巨大環境代價的基礎之上。據估計，近年來我國每年因環境污染造成的經濟損失約為全國GDP的10%左右。“十五”時期，我國經濟發展的各項指標大多超額完成，但環境保護的指標沒有完成。長期積累的環境問題尚未解決，新的環境問題又在不斷產生。在這樣嚴峻的環境形勢下，要完成中國政府確定的“十一五”環境目標任務是十分艱巨的。另外，改革開放以來，我國的經濟增長存在明顯的“馬太效應”，社會分配不公的現象也日益嚴重。解決收入分配不公，從協調好經濟發展與環境保護的角度考慮，就是要解決資源與環境的不公平使用問題。我國自然資源的空間分布與我國各地區的經濟發展水平錯位嚴重，由此便產生了生態的跨區占用及資源跨區流動。這種流動雖然符合資源利用效率最大化的經濟原則，但由于忽略了資源所在區優先利用的權利，對資源外流區未能給予足夠補償，致使資源的跨區流動加速了資源開發區與資源消費區的發展水平差異，加劇了西部地區與東部地區發展的差距。

鑒于國內資源與環境面臨的嚴峻形勢，中國再也不能以進一步犧牲資源環境為代價來片面地追求經濟的快速發展，但我們也不可能要求全國各地為了保護環境而放棄發展。這是因為，我國的經濟總量雖然已經位居世界第四位，但人均GDP仍在100位左右，我國仍屬于中低收入發展中國家，發展經濟、消除貧困、改善人民生活仍舊是當前中國政府面臨的主要任務。面對如此局面，在經濟發展中我們必須在確保經濟平穩發展的同時，采取綜合而有效的環境控制措施，特別是市場機制的經濟措施，即建立生態補償制度，以確保經濟與環境之間、區域之間、城鄉之間的協調發展。

當前，建立生態補償制度的條件已經成熟。加強環境保護，建立生態補償制度，得到了黨中央、國務院的高度重視。溫家寶總理在2006年4月召開的第六次全國環境保護大會上的重要講話中明確指示：“要按照‘誰開發誰保護、誰破壞誰恢復、誰受益誰補償、誰排污誰付費’的原則，完善生態補償政策，建立生態補償機制。”在十七大報告中，也明確提出了要“建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制”。另外，近些年來全國人大和政協關于加強環境保護，建立生態補償機制的建議和提案逐年上升，在2008年兩會提案中，關于節能減排、生態補償、環境保護的建議最為集中。這些建議和提案充分反映了建立生態補償制度已經具備了廣泛的社會基礎。

2 我國對建立生態補償制度的探索

早在1983年，針對采礦業對生態環境造成嚴重影響和破壞，云南省以昆陽磷礦為試點，每噸礦石征收0.3元，用于采礦區植被恢復及其他生態破壞的恢復治理［2］，這可視為我國探索生態補償政策的開始。隨后，又有一些省（區）陸續開始征收針對礦產開發的補償費用。如1989年，江蘇省制定并實施《江蘇省集體礦山企業和個體采礦業收費試行辦法》，規定對集體礦山和個體采礦業開始征收礦產資源費和環境整治基金；1990年，福建省決定對國營、集體和個體煤礦征收“生態環境保護費”；1992年廣西壯族自治區開始對鄉鎮集體礦山和個體采礦企業實行排污費征收制度；1993年國務院批準在晉陜蒙接壤地區的能源基地試行生態環境補償政策等［3］。

對森林生態效益的補償是我國較早開始探索的另一種生態補償形式。基于對森林生態效益認識的逐步加深，在1989年四川樂山的一次學術研討會上，森林生態效益補償的政策思路被正式提出。到1995年，該思路寫入了《林業經濟體制改革總體綱要》，1995-1997年，在經過林業部門有關人員的努力下，財政部和林業部向國務院呈報了《森林生態效益補償基金征收管理暫行辦法》，1998年森林生態效益補償基金正式寫入了《森林法》，從而為開展森林生態效益補償制度奠定了法律基礎［4］。

進入20世紀90年代中期以來，由于長期偏重經濟發展而帶來的生態環境問題日漸突出，并導致了一系列的生態災難，其中較為突出的就是1998年長江流域的特大洪水和2000年春季北方地區的沙塵暴。在這一宏觀背景下，我國政府在20世紀90年代末啟動了以退耕還林、天然林保護為代表的一系列大型生態建設工程，其涉及區域之廣，政府投入力度之大，史無前例。近些年來，除了大型的林業工程之外，我國還在其他領域開展了一系列的生態補償計劃或項目，如農村新能源建設、水土保持補貼和農田保護、退田還湖、退牧還草、飲用水源地保護、自然保護區補償等［5］。

2005年8月，浙江省政府在全國率先出臺了《關于進一步完善生態補償機制的若干意見》，要求全省各地按照生態省建設的戰略部署，進一步加大生態補償力度。這是我國地方政府首次出臺以生態補償為主題的政策文件。2007年9月，國家環保總局印發了《關于開展生態補償試點工作的指導意見》。這是我國中央政府首次對開展生態補償措施發布指導性文件。其目的是通過試點工作，推動相關生態補償政策法規的制定和完善，為全面建立生態補償制度奠定基礎。2008年4月，海南省有關部門確定了《海南省中部地區生態補償管理辦法》和《海南生態補償機制框架設計》并提交省政府和人大審議。一旦通過立法，海南省的生態補償將真正進入可操作層面，從而將填補我國生態補償制度建設缺乏立法保障的空白。

3 當前我國在生態補償制度建設中存在的主要問題

經過近20年的發展，我國在探索通過建立生態補償機制來促進資源環境與社會經濟協調發展方面積累了一定的經驗。但是，客觀地講，目前我國的生態補償制度建設仍處于初步發展階段，生態補償措施尚沒有在我國的可持續發展中發揮應有的重要作用。具體來看，目前我國的生態補償制度建設主要存在以下四個問題。

3.1 生態補償政策本身存有缺陷

目前，我國由中央政府出臺的涉及生態補償內容的相關政策有十余項，但除了《關于開展生態補償試點工作的指導意見》外，其他均不是以生態補償為目的而設計的。這些相關政策主要是從某一種生態要素或為實現某一種生態目標而設計的政策。如退耕還林、天然林保護、退牧還草、礦產資源補償費等。現有的這些生態補償政策普遍帶有較強烈的部門色彩。在實際工作中就存在了這樣的現象，即：以部門的生態保護責任為目的進行相應的政策設計，并以國家有關規律法規的形式將這些部門性的政策固化，其結果往往會出現部門利益化和利益部門化的問題。《關于開展生態補償試點工作的指導意見》也只是部門性指導意見，不具有法律效力，中國的生態補償制度建設缺乏有力的法律支撐。但是在國外，生態補償制度已經得到了許多國家的立法支持，如日本、俄羅斯、瑞典、美國、法國、澳大利亞、比利時等［6～11］。

3.2 生態補償的范圍過窄

目前我國的生態補償主要局限于退耕還林、天然林保護、礦區植被恢復等內容，且僅在部分地區開展。一些提供了大量生態服務產品的地區、企業和個人，并沒有得到補償；與此同時，一些破壞生態系統功能的地區、企業和個人，也沒有得到相應的處罰。然而，在國際上，生態補償的實施范圍已經很廣。如美國在農業、自然環境保護、采掘業、流域水管理、環境污染防治等領域廣泛建立了補償機制，歐盟對有機農業、生態農業、傳統水土保持措施、甚至地邊田梗生物多樣性的保護措施等，日本在造林、水污染防治、自然保護區、農業等領域建立生態補償機制，哥斯達黎加為保護森林和減輕溫室氣體排放而建立的可確認貿易補償制度(Certified Tradable Offsets， CTOs)，巴西、奧地利、瑞典、丹麥、荷蘭和德國等國將收入稅向危害環境稅或生態稅轉移等［8～15］。

3.3 生態補償標準制定不合理

我國目前生態服務定價機制很不完善，主要是政府的行政定價，補償標準過于單一。以生態公益林補償為例，目前在各個試點省采用了統一的補償標準（5元/畝），這不能充分反映各地的經濟、社會和生態區位條件的差異。在退耕還林中，全國也僅采用了南、北兩個標準。政府盡管考慮到了南北兩地退耕還林存在著機會成本的差異，但這個標準過于粗略，遠不能反映南北地區內部各區域之間退耕還林的機會成本差異，其結果是，對一些北方地區，補償標準偏高，而對一些南方地區，補償標準則偏低，使過度補償與補償不足現象并存，這不僅耗費了寶貴的財政資源，而且大大弱化了生態補償的激勵作用。在生態補償標準的制定方面，國外有一些經驗可以借鑒。以美國的環保休耕計劃(Conservation Reserve Programme， CRP)為例［10］，政府并不統一規定一個補償標準，而只是根據不同地方耕地生產條件和土地特征，確定每一類型耕地的單位年最高補償金額。然后，美國政府借助競標機制和遵循農戶自愿的原則來確定與各地自然和經濟條件相適應的補償標準。這種方式確定的補償標準實際上是農戶與政府博弈后的結果，化解了許多潛在的矛盾。

3.4 融資渠道單一

我國的生態補償融資渠道主要有財政轉移支付和專項基金兩種方式。其中，財政轉移支付是最為主要的生態補償資金來源。從目前我國生態補償的財政轉移支付方式看，縱向轉移支付占絕對主導地位，即中央對地方的轉移支付，而區域之間、流域上下游之間、不同社會群體之間的橫向轉移支付微乎其微。目前我國這種主要依靠中央對地方轉移支付的生態補償融資方式，大大限制了生態補償的持續開展。對比來看，在歐盟等其他國家和地區，實際上非政府組織和地方政府在生態補償中發揮著相當大的作用，企業與地方政府，企業與農場主之間為保護環境而達成的諸多契約構成了生態補償的基本框架。例如，在德國巴伐利亞州的Mittelfranken地區，環境保護的政策措施及資金來源是由一個農民協會來負責；法國的Perrier公司為了能獲得持續的清潔水源，給上游地區的森林所有者提供了一定數量的補償金。類似的補償方式在哥斯達黎加、哥倫比亞、澳大利亞、美國、巴西等國家和地區均廣泛實施［1］。這種多元化的補償方式使得補償資金不再單純由政府負擔，既減輕了政府的財政壓力，又體現了社會公平。

4 促進我國生態補償制度建設的重大戰略對策

4.1 加快立法進程，為生態補償制度建設保駕護航

要全面建立生態補償機制，首先必須建立并完善生態補償的政策、法律、法規等保障機制。目前，生態補償的立法已成為當務之急，急需以法律形式將補償范圍、對象、方式、補償標準等的制定和實施確立下來。考慮到法律出臺的程序性和生態補償工作的急需程度，生態補償立法可考慮分兩步走：一是在環保總局《關于開展生態補償試點工作的指導意見》的基礎上，結合地方的一些試點情況，研究制定以國務院名義下發的關于生態補償的政策性文件，如可考慮出臺《關于進一步完善生態補償制度的若干意見》，進一步明確生態補償對于生態保護和建設的意義與近期需要重點開展的領域和地區；二是在目前工作的基礎上，不斷完善各部門的工作，爭取出臺《生態補償法》，使生態補償制度建設能得到法律的有力保障。

4.2 明確生態環境問題的輕重緩急，有序開展生態補償制度建設西方發達國家的生態補償范圍很廣，特別是在歐盟，幾乎囊括了所有對環境友好的生產措施。但歐盟的這種補償政策是與其強大的經濟實力所密切相關的。從中國的經濟實力看，我國當前還不具備全面實施生態補償的條件。從目前情況看，我國在實施生態補償時重點不突出的問題比較嚴重。為此，在今后的工作中應首先對我國的生態環境問題狀況進行全面的評估，明確輕重緩急，根據評估結果確定補償的優先序，使有限的補償資金用到刀刃上，提高補償資金利用效率。初步的設想是將全國的生態補償劃分為三個級別：

第一，優先補償項目。對于一些已經非常突出的生態環境問題，或者不及時制止將可能導致極其嚴重生態環境后果的行為，進行優先補償。第二，重點補償項目。對于一些生態問題較為嚴重的地區或對生態環境具有顯著影響作用的行為，進行重點補償。第三，拓展性補償項目。對于一些在一定程度上有利于生態環境建設的行為或措施，進行補償（見表1）。

4.3 加強生態補償關鍵問題研究，為補償工作開展提供科技支撐補償主體劃分（即誰補給誰）與補償標準（即補多少）制定是實施生態補償最為核心的內容，同時也是最難確定的內容。由于生態環境服務或產品屬于公共物品，不僅在我國，甚至在西方發達國家也存在著產權界定困難的問題。在產權不明晰的情況下，補償主體的劃分工作將可能引起區域間或產業間相互扯皮，乃至無休止的爭吵。進一步完善所有權制度，改變目前生態環境服務所有權“虛擬”、產權不明晰的狀況，是科技攻關的一個重要方向。對于生態補償標準的制定問題，由于我國各地氣候與自然資源狀況千差萬別，這使區域之間生態環境服務功能差異很大。另外，生態環境服務功能也與特定的經濟社會條件息息相關。因此，應結合優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區的劃分工作，深入開展全國層面的生態環境服務功能與跨區占用研究，摸清我國不同類型區究竟給人類提供多少生態環境服務，以及流域之間、區域之間的相互利用關系，為生態補償標準的制定提供必要的科技支撐。

4.4 建立多元化的投融資渠道，使生態補償能得到持續的資金支持能否得到持續的資金支持是生態補償項目能否啟動和維持下去的最終決定因素。目前我國單一的融資渠道使得生態補償僅能在一些重大的生態項目或生態問題上展開，且不能充分體現“受益者付費”的原則。參考國際經驗并結合中國實際，我國生態補償的融資方式應該向國家、集體、非政府組織和個人共同參與的多元化投融資機制轉變，拓寬生態環境保護與建設投入渠道。例如，可考慮根據地區經濟發展水平及流域上下游位置，開征一種有差別的生態環境建設稅，培育和發展生態資本市場，等等。另外，加強對外合作交流，爭取國際性金融機構優惠貸款和民間社團組織及個人捐款，進行生態環境建設。

（編輯：王興杰）

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