耕地保護區域補償機制之價值標準探討

摘要 以耕地保護產權不清為特征的基本制度缺陷是耕地保護制度失靈的主要原因。為保護耕地，確保國家糧食安全和社會穩定，需要建立耕地保護區域補償機制。耕地價值標準的確定因而也就成為耕地保護區域補償機制運行的關鍵環節之一。依照資源經濟學觀點，耕地資源價值包括耕地的商品價值、環境價值和折補價值。由于耕地資源在我國的特殊地位，使得我國耕地資源具有不同于其它自然資源的特殊價值——社會價值。本文在對土地價值理論分析和耕地價值核算的基礎上，對耕地保護區域補償機制中價值標準確定進行了探討。研究表明：我國耕地的價值為112.68萬元/hm²；由于耕地的某些功能價值在日常生活中已經給予補償，在進行耕地保護區域補償時不需要對其再行補償，經界定，耕地保護區域補償價值標準的全國平均水平為107.03萬元/hm²。

關鍵詞 耕地保護；區域補償；價值標準

中圖分類號 F062.1 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2008)05-0154-07

作為一個人口大國，耕地保護問題是我國土地管理的基本命題。現實中，耕地過度非農化與耕地質量的下降已經成為我國耕地保護工作亟待解決的兩大問題，事關國家糧食安全、社會穩定和經濟可持續發展。為了保護耕地，國家采取了一系列措施，實行了世界上最為嚴格的耕地保護制度［1］。這些耕地保護制度雖然在一定程度上取得了抑制耕地減少的成效，但是遠沒達到預期的目標，耕地保護形勢仍然非常嚴峻［1］。存在耕地保護問題的主要原因在于市場失靈和政府失靈，主要表現為耕地保護產權不清［1，2］。這就需要在明確耕地保護產權的基礎上，建立耕地保護區域補償機制。

所謂耕地保護區域補償是指從區域間耕地保護責任和義務對等角度出發，由部分經濟發達、人多地少的地區通過財政轉移支付等方式對經濟欠發達而又過多承擔了耕地保護任務的地區進行經濟補償，以協調不同區域耕地保護利益關系，從而達到既能滿足社會經濟發展對農地非農化的合理需求，又能在總體上最大限度地保護有限的耕地，以保障我國糧食安全的目標［2］。

耕地保護區域補償機制運行的關鍵環節在于補償對象、補償標準（包括面積標準和價值標準）的確定以及運行機制的構建。其中，耕地保護區域補償機制的整體框架構建和補償對象確定已分別在《耕地保護區域補償機制研究》［2］和《中國區域耕地赤字/盈余預測》［3］中進行過研究。在此基礎上，本文主要對補償標準中價值標準的確定進行探討。

1 土地價值理論及其構成

土地價值理論是土地價格評估的基礎，也是耕地保護區域補償價值標準的基礎。隨著人們對價值認識的深化，土地價值理論經歷了效用價值論——勞動價值論——現代土地價值論這樣一個發展歷程。

1.1 土地價值理論發展

1.1.1 土地效用價值論

效用價值論起源很早，英國經濟學W#8226;F#8226;勞埃德是這一理論的先驅者。他認為商品價值只表示人對商品的心理感受，不表示商品某種內在的性質；價值取決于人的欲望以及人對物品的估價［4］。18世紀意大利經濟學家加利阿尼、法國經濟學家孔狄亞克都認為效用是價值的源泉。這一理論經過法國著名經濟學家薩伊等人的系統化，成為完整的理論體系。薩伊(J#8226;B#8226;Say，1767-1832)從效用價值入手，提出土地價值的大小在于土地為人類所提供的效用高低，并提出“生產三要素”論，認為地租是對土地服務的補償或收入［5］。

在效用價值論基礎上，杰文斯、瓦爾拉、門格爾、維塞爾以及龐巴維克等提出了邊際效用價值論。維塞爾(F#8226;V#8226;Wieser，1851-1926)認為效用是價值的來源，效用和財物的稀少性相結合而形成的邊際效用是價值形成的條件，是價值的尺度。土地價值是由土地的有效用和土地資源的稀少性所決定的［6］。他們認為，決定土地價值的因素并非供給方面的生產費用的大小，而是土地利用者需求方面的主觀因素，即土地給利用者所帶來的邊際效用大小才是決定土地價值的惟一因素。由此可以看出，邊際效用價值論是用主觀心理分析方法來說明價值形成過程的理論。

1.1.2 勞動價值論

威廉#8226;配第(Willian#8226; Ptty，1623-1687)在研究地租時認為：“土地的價值，取決于該土地所生產的產品量對為生產這些產品而投下的簡單勞動比例的大小”［7］。他認為，土地的價值取決于投入土地的勞動量，而勞動量則只取決于勞動時間。亞當#8226;斯密(Adam#8226;Smith，1723-1790)在1776年出版《國民財富的性質和原因的研究》中指出，“勞動是衡量一切商品交換價值的真實尺度”，“一種物品的交換價值，必然恰等于這一物品對其所有者所提供的勞動支配權。”地租、利潤和工資“這三個組成部分各自的真實價值，由各自所能購買或所能支配的勞動量來衡量”［8］。

卡爾#8226;馬克思(Karl#8226; Marx，1818-1883)以勞動價值論和剩余價值理論為基礎，提出地租是土地所有者憑借土地所有權的壟斷而獲得的一部分勞動者所創造的剩余價值。土地可分為土地物質和土地資本。土地物質是純自然物，不是人類勞動產品，因而沒有價值。土地資本是勞動產品，具有價值。真正的地租和現實中的地租收入不同，真正的地租僅為使用土地而支付，不管這一土地是未被開墾還是已經改良；但現實中的地租收入則除真正的地租之外，還包括土地資本的利息，而且，它們共同決定土地的價值。

1.1.3 現代土地價值理論

張效軍等：耕地保護區域補償機制之價值標準探討中國人口#8226;資源與環境 2008年 第5期現代土地價值理論是在人類追求經濟增長進程中出現的人口與資源和環境矛盾日益尖銳的背景下發展起來的可持續發展價值理論。

隨著經濟發展過程中自然資源的過度開采和日趨枯竭以及廢棄物的大量排放，造成生態平衡的破壞和環境的惡化，人們開始試圖通過各種手段包括經濟、行政和法律手段來解決這一問題，對資源的生態環境的價值衡量方法也就應運而生。從產權經濟學角度看，土地產品具有不同維度，不同維度的產品由于其界定和度量的成本不同，其價值表現不同。起初，土地產品主要表現為承載和生產功能，而其他功能由于不稀缺而顯得不那么重要，這時界定和度量其他功能的成本要大于預期收益，致使其他功能的價值被置于公共領域。隨著經濟發展與資源環境矛盾的加劇，人們開始認識到土地（尤其是農用地）不僅具有承載和生產功能，而且還具有環境等功能。此時，由于這些功能稀缺性上升和技術進步，使得界定和度量以前被置于公共領域的價值成本和收益發生變化，最終這些價值逐漸顯現出來。

美國環境經濟學家A#8226;M#8226;弗里曼(A#8226; M#8226; Freeman)認為，作為一種資產的資源—環境系統的經濟價值，可以定義為其提供的所有服務價值的貼現。由于外部性、公共物品屬性以及其他因素的存在，資源—環境系統所提供的很多服務并不能受到市場的適當調節。土地，作為一種最重要的自然資源，由于其外部性等原因，其經濟價值要大于其在市場所實現的市場價格［9］。

曲福田教授在對耕地價格的研究中認為，傳統經濟學對耕地價值的認識僅僅停留在單純的或狹義的經濟價值（農產品價值）的基礎上，忽視了耕地所擁有的生態功能、景觀功能、食物安全以及世代公平等社會價值與生態價值，從而在耕地非農化過程中導致大量的社會福利損失［10］。霍雅勤從耕地的資源價值出發，并運用邊際效用理論，提出土地價值等于土地的邊際機會成本，而邊際機會成本則是邊際生產成本、邊際使用者成本與邊際外部成本三者之和［11］。還有學者綜合勞動價值論和效用價值論，認為自然資源價值的完備結構是由使用價值和補償價值構成的。使用價值取決于自然資源的有用性，其價值大小決定于它的功能，補償價值就是人類在利用自然資源上的投入［4］。姜文來、楊瑞珍認為自然資源資產價值應由其商品價值、生態環境價值和折補價值三部分構成，而生態環境價值由比較實的物質性的產品價值（有形資源價值）和比較虛的舒適性的服務價值（無形的生態價值）兩部分構成；折補價值是為了維持資源資產開發利用功能恒定而進行的價值、技術等方式的補償［12～13］。黃賢金教授認為對土地的價格內涵應從四個方面加以理解，即地價是資源配置的結果；地價是土地資源最佳配置預期效益的體現；地價是土地生態環境經濟價格；地價是土地的稀缺價格［14］。

1.2 土地價值構成

按照資源經濟學的觀點：資源資產價值由三部分構成，它們分別是資源資產的商品價值、環境價值和折補價值，用公式可表示為：

V=VC+VE+VD（1）

其中：V為資源總價值；VC為資源的商品價值；VE為資源的生態環境價值；VD為資源的折補價值。

由于我國人口眾多，耕地資源在我國尤其具有特別重要的地位，這使得我國耕地資源具有不同于其它自然資源的特殊價值。這就是說我國耕地除了具有其商品價值、生態環境價值和折補價值外，還具有重要的社會價值。劉慧芳［15］認為，在我國耕地資源特別缺乏的情況下，農地社會保障價值和社會穩定功能價值就顯得特別重要。俞奉慶、蔡運龍認為根據物質滿足主體的性質可以分為物質的物質價值、物質的精神價值和物質的綜合價值。就耕地資源而言，耕地資源的物質價值包括耕地經濟價值、生態價值和經濟生態價值的間接價值及社會價值；精神價值包括認識價值、道德價值和審美價值；耕地資源的綜合價值則是耕地物質價值和精神價值的統一，它獨立地滿足人類具體的物質和精神需求［16］。

資源資產折補是為了維持資源資產開發利用功能恒定而進行的價值、技術等方式的補償［12～13］。之所以稱為折補是因為它與固定資產折舊不同，不能套用固定資產折舊的方法來處理土地資源資產價值折舊。其實，對環境保護技術和資本等的投入及為保護物種而設立的自然保護區的各種投入等都可以算作是土地資源資產的折補價值，盡管這種投入目前來說還遠不夠。對于耕地資源的折補價值核算，可以從我國耕地資源每年由于水土流失和耕地利用而造成的耕地數量減少和質量下降的角度衡量。據皮門特爾（Pimentel#8226;D）等人研究，美國耕地每年有4×109t土壤流失和130×109t的水流失，由此造成的經濟損失達20億美元/年［17］。

綜上所述，我們可以把耕地的價值分為四大部分：即商品經濟價值、生態環境價值、社會價值和折補價值。其中，社會價值又可以進一步細分為耕地社會保障價值、耕地國家糧食戰略安全價值和耕地的發展權價值。耕地的價值可以用公式表示為：

V=VC+VE+(VSB +VSF+VSS)+ VD（2）

式中：V為耕地價值；VC為耕地商品經濟價值；VE為耕地生態環境價值；VSB為耕地社會就業保障價值；VSF為耕地發展權價值；VSS為耕地的國家糧食戰略安全價值；VD為耕地折補價值。

2 耕地價值核算

2.1 耕地的商品經濟價值(VC)

耕地的商品經濟價值是指耕地用于農業生產所獲得的農產品的價值。現代估價理論對評估的土地價格要求是正常市場條件下的價格，即將正常市場條件作為評估的基本假設條件。在西方市場經濟國家，農民可以取得社會平均利潤。我國《城鎮土地估價規程》對我國土地價格的規定也是正常市場條件下的價格。但是，我國農業生產是在生產要素不能自由流動的條件下進行的非正常市場條件下的生產，中國農民在從事農業生產的同時，也就失去了獲得社會平均利潤的機會。如果只根據耕地實際生產的收益來評估土地價格，就忽視了正常生產這一基本條件，因而也就失去生產的正常利潤和耕地的正常純收益，就需要進行補償［18］。

R=Rn+Rm(3)

式中：R為耕地的商品純收益；Rn為耕地的農產品純收益；Rm為耕地農產品社會平均利潤修正值。

對耕地農產品社會平均利潤修正，通常采用政府對農業和農民補貼的一定比例來計算。其計算公式為：

Rm=(R-R0)×C(4)

式中：Rm為耕地農產品社會平均利潤修正值；R為社會投資平均利潤率；Ra為農業投資平均利潤率；C為農業總投資。

依據周建春的計算，在現行市場條件下，全國耕地的平均純收益R1n =0.2元 /m²；耕地農產品社會品均利潤修正值Rm=0.04元/m²；最 后得到耕地商品純收益R1=0.2+0.04=0.24（元/m²）。 在此基礎上，應用收益還原法可以得到耕地的商品經濟價值為VC=R1/r=0.24/4.18%=5.74(元/m²)

2.2 耕地的生態環境價值(VE)

耕地的生態價值是指耕地及其上的植物構成的生態系統具有的生態價值，包括 調節氣候、凈化與美化環境、維持生物多樣性等方面的價值。在農業社會，人類活動還沒有危及到生態環境，生態環境對人類的生存和發展也沒有表現出制約作用，生態環境對于當時的需求來說并不稀缺，界定和度量生態環境的成本大于受益，因此，耕地的生態價值就被置于公共領域而沒有得到體現。隨著人口的增加和工業化、城鎮化進程加快，人類的活動已嚴重危及到與人類生存和發展密切相關的生態環境，生態環境資源稀缺性增加，界定和度量的收益逐漸大于其成本，從而使耕地的生態作用從農業的生產資料中突現出來。在當前歐洲大部分國家，耕地不僅是農產品生產基地，而且還是生態用地和景觀用地，因此受到規劃的嚴格限制和保護。[KG)]

唐華俊教授對我國生態系統功能價值的核算值為56 098.45億元/年，其中，耕地的生態環境效益價值為0.08元/m²#8226;年［19］。經收益還原法折算后，我國耕地的生態環境價值VE=0.08/4.18%=1.91元/m²。

2.3 耕地的社會價值(VS)

耕地的社會價值主要包括提供就業保障、保障糧食安全和維護社會穩定等方面的價值。

2.3.1 農民的就業保障價值(VSB)

在生產要素不能正常流動，農民從事農業生產不能獲得社會平均利潤的同時，城鄉分割的管理體制又使農民失去了獲得政府提供的社會生存保障的權利［18］。在我國，城市人口享有國家提供的社會養老金補助，以幫助城市人口在退休后得到一筆生活費用。在建立社會養老保險制度以前，城鎮職工退休后，仍可以拿到一定的退休工資，以確保生活的穩定。

耕地作為社會保障的替代物，為占中國人口絕大多數的農民提供了基本的生活保障，社會保險是社會保障的核心部分。社會保險是指國家通過法律手段對全體社會勞動者強制征繳保險基金，用以對其中喪失勞動能力或失去勞動機會的成員提供基本生活保障的一種特殊的消費品再分配方式［20～21］。可以用養老保險替代耕地資源的社會就業保障價值。其計算公式為：

VSB=Ya/Aa(5)

式中：Va為單位耕地面積社會保障價值；Ya為人均社會保障價值(以平均年齡為a時保險躉繳金額代替)；Aa為人均耕地面積。

其中，Ya值計算公式為：

Ya=(yam×b+yaw×c)×Mi/Mo(6)

式中：yam為a年齡男性公民保險費躉繳金額基數；yaw為a年齡女性公民保險費躉繳金額基數；B為男性人口占總人口的比例；C為女性人口占總人口的比例；Mi為農民基本生活費(月保險費領取標準)；Mo為月保險費基數。

依據周建春計算（周建春在計算耕地的社會就業保障價值時，參照城市居民養 老金實施方法，剔除了農民用個人收入購買養老保險的那部分費用），[WTBZ]2003年我國耕地農民生存保障純收益為0.39元/m²。經收益還原法折算后，耕地的社會就業保障價值為[WTBX]VSB[WTBZ]=0.39/4.18%=9.33元/m²。[KG)]

2.3.2 糧食安全價值(VSS)

據國土資源部和農業部統計，我國耕地面積已由1996年的1.30億hm²減少到2004年1.22億hm²，8年間耕地凈減少7600萬hm²，平均每年減少95.28萬hm²，人均耕地降到0.094 hm²，可開墾為耕地的后備資源人均還不足0.007 hm²，且多集中于生態條件十分惡劣的西部地區。因此，我國已宣布實施世界上最嚴格的耕地保護政策，其目的在于保護現有的耕地，以確保國家的糧食安全和社會穩定。

對于耕地的國家糧食安全戰略純收益，可以通過國家占用耕地收取的費用和保護現有耕地所必要的耗費來計算［18］。即：

R=T+CP(7)

式中：R為國家糧食安全戰略純收益；T為國家對占用耕地收取的年費用；CP為國家因保護現有耕地而必要的年支出。

根據周建春的計算，耕地的國家安全戰略純收益R4=1.92元/m²，經收益還原法折算，我國耕地糧食安全戰略價值VSS=1.92/4.18%=45.93元/m²。

2.3.3 耕地發展權價值(VSD)

所謂耕地發展權又稱土地發展權或土地開發權，是指將耕地改為最佳利用方向的權利。現實大量發生的是將耕地改為建設用地，因此，也可狹義地定義為改為建設用地的權利。它是內生于土地所有權而又可從土地所有權中分離出來的一種用益物權。

耕地的發展權純收益是指依國家土地利用規劃而將耕地只作為種植糧食這一用途，從而失去改變其土地用途取得更大效益機會的損失補償，是耕地所有權中的耕地發展權的價值體現。它等于耕地轉為建設用地后的純收益扣除農業用途土地純收益的余額。其計算公式為：

R=Ra-Rb(8)[KG(*22]式中：R為耕地發展權年純收益；Ra為耕地轉為建設用地的年純收益；Rb為耕地作為農業用途的年純收益。[KG)]

依據周建春研究，我國耕地的發展權年均純收益為2.1元/m²。經收益還原可以得到我國耕地的發展權價值為VSD=2.1/4.18%=50.24（元/m²）。

2.4 耕地折補價值（VD）

耕地作為可更新資源資產的開發利用超過了其承載能力，表現為數量不斷減少，即資源資產的開發利用量超過了資源資產的更新能力，在質量上也不斷下降，資源資產的生態功能受到不同程度的影響，甚至生態系統的惡化或者破壞［13］。本文以我國耕地水土流失價值作為耕地折補價值。

依據朱高洪等人的研究：我國土地水流失造成的各類直接經濟損失達642.59億元［22］。由此計算，我國耕地資源水土流失損失約為每年0.02元/ m²。經收益還原可以得到我國耕地的折補價值為VD=0.02/4.18%=0.42（元/m²）。

綜合以上耕地價值核算的結果，得出我國耕地價值為112.68元/m²（112.68萬元/hm²）(見表1)。

3 耕地保護區域補償價值標準界定

以上是對耕地價值的核算，但是，在進行耕地保護區域補償時，不能按照耕地的價值進行完全補償，因為，耕地的某些功能價值在日常生活中已經給予補償，如耕地的商品經濟價值中現有市場條件下商品價值在農作物交易過3.1 耕地的商品經濟補償價值(VC)

耕地的商品經濟價值包括兩部分：現行市場條件下耕地的農產品純收益價值（Rn）和耕地農產品社會平均利潤修正值（Rm）價值。在現行市場條件下，Rn在耕地盈余區農產品交易中已經得到補償，這部分價值在耕地保護區域補償時就不必再行補償；農業生產投資中沒有的社會平均利潤，即Rm沒有在現行市場中實現其價值。如果農業生產投資不能得到社會平均利潤回報，且沒有對其進行補償，其生產要素（尤其是耕地）勢必會向非農方向轉用。因此在確定耕地赤字區向其補償時，必須對耕地農產品獲得社會平均利潤不足部分給予補償。也就是說，要對耕地的商品經濟價值中社會平均利潤修正之價值（Rm）進行補償。[KG)]

依據前面的計算，耕地的商品經濟價值社會平均利潤修正值為Rm=0.04元/m²，那么，在耕地保護區域補償時，耕地的商品經濟價值補償值為VCm=0.04/4.18%=0.96元/m²（0.96萬元/hm²）。

3.2 耕地的國家生態環境補償價值(VE)

[KG(-*25]生態環境是一個復雜的系統，一個區域的生態環境對其它區域的生態環境都產生影響。一個區域的耕地的生態環境同樣對其它區域產生影響。由于生態環境的外部性，常常使其不能得到足額補償。耕地的國家生態安全價值是國家從人類生存與可持續發展的角度對耕地價值的重新認識，是耕地生態功能的價值體現。對于耕地盈余區，耕地的生態環境效益雖然大部分由本區域享受，但也不能否認它對耕地赤字區的積極影響。由于盈余區耕地生態環境對赤字區的生態環境的影響程度在度量上比較困難，本研究在此暫且把此定為30%。也就是說，耕地赤字區需要對耕地盈余區補償耕地面積的30%的生態環境價值。[KG)]

根據前文，耕地的生態環境價值為1.91元/m²，那么，耕地赤字區對耕地盈余區耕地生態環境價值的補償價值為VCE=1.91×30%=0.57元/m²（0.57萬元/hm²）。

3.3 耕地的社會補償價值(VS)

3.3.1 農民的就業保障補償價值(VSB)

參照城鎮職工基本養老保險制度，我國城鎮企業職工的養老保險金額由企業交納和個人繳納兩部分組成。耕地赤字區應該對耕地盈余區耕地生存保障價值中扣除農民個人繳納金額后的那部分承擔補償責任。

由于前文所計算的耕地就業保障價值中已經扣除了農民個人應該繳納的那部分價值，所以耕地赤字區對耕地盈余區就耕地就業保障價值補償的標準為VSB=9.33元/m²（9.33萬元/hm²）。

3.3.2 糧食安全補償價值(VSS)

國家糧食戰略安全價值是國家在全部耕地資源上耕地糧食安全權的價值體現。確保國家糧食安全是每一區域的責任和義務，而不僅僅是糧食主產區責任。耕地赤字區沒有履行應盡的責任和義務，而是由耕地盈余區代為履行，所以耕地赤字區應該對耕地盈余區代為履行職責進行補償。

依據前文，耕地的糧食安全補償價值為VSS=45.93元/m²（45.93萬元/hm²）。

3.3.3 耕地發展權補償價值(VSD)

由于耕地盈余區多承擔了耕地保護任務，使得耕地不能轉變為其它按現行價格體系收益更高的用途，因此，耕地赤字區應該給耕地盈余區耕地發展權價值予以補償。

依據前文，耕地發展權補償價值為VS=2.1/4.18%=50.24（元/m²）（50.24萬元/hm²）

3.4 耕地保護區域補償標準

綜合以上分析，耕地赤字區與耕地盈余區耕地保護區域補償的標準見表2。

（1）現代土地價值理論認為土地價值應該包括土地的商品經濟價值、生態環境價值和折補價值三部分。而對于耕地來說，由于我國特殊的國情，耕地的價值不僅包含商品經濟價值、生態環境價值和折補價值，而且也包括耕地的社會價值。其中，社會價值又可以細分為農民就業保障價值、國家糧食戰略安全價值和耕地發展權價值。

（2）我國耕地的價值為112.68萬元/hm²。其中，耕地的商品經濟價值為5.74萬元/hm²；生態環境價值為1.91萬元/hm²；社會價值為105.5萬元/hm²（農民就業保障價值為9.33萬元/hm²；國家糧食安全價值為45.93萬元/hm²；耕地發展權價值為50.24萬元/hm²）；折補價值為0.42萬元/ hm²。

（3）在進行耕地保護區域補償時，不能按照耕地的價值進行完全補償，因為，耕地的某些功能價值在日常生活中已經給予補償。如耕地的商品經濟價值中現有市場條件下商品價值在農作物交易過程已經實現補償，只需對沒有取得社會平均利潤的那部分價值給予補償。另外，雖然耕地的生態環境價值由于外部性沒有得到補償，但是，這部分價值大部分是由本區域居民享受。耕地生態環境在區域間的相互影響較為復雜，本研究在進行區域補償時將其暫定為生態環境價值的30%。通過計算，耕地保護區域補償價值標準的全國平均水平為107.03萬元/hm²。(編輯：田 紅)

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