我國礦山生態環境保護法律制度完善問題研究

摘要 在資源主導型的經濟發展模式下，礦產資源無疑是我國經濟社會發展的重要支柱。但礦業是高污染行業，特別是近年來我國礦產資源持續大規模的勘探開采，引起了一系列嚴重的礦山環境問題，礦山生態環境急劇惡化，其影響已涉及經濟社會發展的方方面面，因此加強和完善我國礦山生態環境制度建設至關重要。文章首先介紹了我國礦山環境恢復機制的現行制度框架，在此框架的基礎上，對我國礦山環境狀況惡化的現實進行了深層次的原因分析，剖析了目前我國針對礦山環境問題的意識、立法執法、資金技術的現實狀況。接下來，對我國礦山生態環境恢復治理機制進行了宏觀構建。筆者認為，要從三個方面對我國的礦山生態環境恢復機制進行構建。首先是調整礦山生態環境保護法律制度；第二，完善礦山環境保護機制；第三，建立礦山企業自身環保機制。

關鍵詞 礦山；環境問題；制度

中圖分類號 TD99 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2008）05-0216-05

不論是現在還是在將來一段時間，我國經濟的發展模式都是資源主導型，而自然資源的開發利用，特別是礦產資源的開采對環境和生態造成了極大的影響，甚至是破壞。隨著我國加入WTO，我國的礦產品出口也已經面臨進口國增加關稅的挑戰，其理由是礦產品成本構成不全，主要是不包括環境成本，可以說，礦山環境問題不僅危害到自然生態環境，同時也已成為制約我國礦業經濟可持續發展的瓶頸，影響到國民經濟發展和人民生活的方方面面。為保護生態環境，防止礦山生態環境進一步惡化，保障社會經濟的可持續發展，必須在礦業活動中貫徹“誰開采，誰保護；誰破壞，誰恢復；誰利用，誰補償”的指導思想，強化礦業主體的環境保護和生態恢復治理義務，完善我國礦山生態環境保護制度。

1 我國現行礦山生態環境保護法律制度框架

我國現行的礦山生態環境保護法律制度由以下幾個部分構成：

1.1 礦區生態環境保護規劃制度

礦區生態環境保護規劃，是指根據國家或各地區的環境保護狀況和社會經濟發展的需要，對一定時期和一定范圍環境資源的保護活動的目標和行動進行的總體安排。制定和實施環境保護規劃的目的是為了保證環境資源的合理開發、利用、保護和改善，作為國民經濟和社會發展規劃的重要組成部分參與綜合平衡，發揮規劃的指導作用和宏觀調控作用，強化環境資源管理，推動污染防治和自然資源保護，促進環境資源與經濟、社會的協調發展。我國國土資源部于1999年10月12日頒布的《礦產資源規劃管理暫行辦法》中規定，為使開發環保并重，提高利用率，必須編制礦區生態環境保護規劃，對礦區開發建設的生態環境保護、礦區開發利用的“三廢”處理、礦區土地復墾與土地保護利用、礦區環境污染和生態破壞的治理及礦區地質災害監測與防治進行統籌規劃并保障實施。

1.2 “三同時”制度

“三同時”制度是指對環境資源有影響的建設項目，其環境資源保護設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用的法律制度。“三同時”制度，是我國環境資源管理實踐經驗的總結，是我國獨創的一項重要的環境資源法律制度，是貫徹“預防為主”原則、防止新污染和生態破壞產生的有效措施，是加強建設項目的環境資源管理的有效手段。我國在1991年第七屆全國人大常委會第二十次會議通過的《水土保持法》中規定，開辦礦山企業必須遵循水土保持方案“三同時”制度，這樣對保證建設項目建成后污染物達標排放和減輕周圍環境資源破壞，對于保護和改善環境資源具有十分重要的作用。

黃德林等：我國礦山生態環境保護法律制度完善問題研究中國人口#8226;資源與環境 2008年 第5期1.3 土地復墾制度

土地復墾，是指對在生產建設過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態的活動。我國在礦區環境保護中十分重視土地復墾，特別是保護耕地。我國人大常委會于1996年修訂的《礦產資源法》，人大常委會于1998年、2004年兩次修訂通過的《土地管理法》以及早期的國務院在1988年頒布的《土地復墾規定》都對此制度有規定。其中《礦產資源法》規定，耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業應當因地制宜地采取復墾利用、植樹種草或者其他利用措施。《土地管理法》規定，因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應當按照國家有關規定負責復墾；沒有條件復墾或者復墾不符合要求的，應當繳納土地復墾費。復墾的土地應當優先用于農業。根據《土地復墾規定》，土地復墾是指對在生產建設過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態的活動。此外，《水土保持法》、《土地復墾條例》，以及《黃金礦區砂金生產土地復墾規定》中也都規定了“誰破壞、誰復墾”、“誰復墾、誰受益”的土地復墾原則，并對不履行或者不按照規定要求履行土地復墾義務的企業和個人，規定了嚴格的處罰措施。

1.4 污染物集中處置制度

污染物集中處置制度是我國近年來礦區環境保護領域提出的一項新的管理制度，它既可以降低排污單位處理污染物的成本，促進處理污染物向專業化、市場化、社會化方向發展，提高污染物處理技術，也可以加強政府管理部門對污染源的監控效力。我國在《固體廢物污染環境防治法》、《水土保持法》、《海洋環境保護法》中規定，對固體廢棄物實行集中定點處置，礦業權在設立前須明確解決相關的廢物填埋方案與處置場所。除此之外，我國現行的礦區環境保護法律制度還包括基本農田保護、重大事故緊急處理、限期治理、經濟賠償等制度。

1.5 污染防治制度

我國環境基本法，全國人大常委會于1989年通過的《環境保護法》規定，排放污染物超過國家或者地方規定的污染物排放標準的企業事業單位，依照國家標準繳納超標準排污費，并負責治理。礦山企業排放污染物是在開采期間而不是生態恢復期間，但是，廢渣尾砂堆放和土地污染等問題對生態恢復影響巨大，因此，在考慮礦區生態恢復時仍應溯及污染防治管理。此外，我國在《水污染防治法》和《海洋環境保護法》中，都對礦山企業污水達標排放進行了明確限制。對超標排放罰款，達標排放征收排污費，嚴禁有毒廢水排放等都有明確的規定。

2 我國礦山生態環境保護制度存在的問題［7］

2.1 我國礦區環境保護法律制度不夠健全

主要表現在：

（1）長期以來，我國缺乏系統性的礦山環境管理法律法規。在國家層面的立法上，礦產資源法和環境保護法只對礦山環境保護提出了原則性的要求，缺少具體的管理制度和規章。也就意味著，在法律規制中缺乏切實有效的環境保護法律制度。在很多場合，環境保護法被人們稱為“軟法”，原因是其法律規定內容太原則化而難以實施，大多只有號召式的規定。并且，大部分資源環境法律僅是針對某一種或幾種資源要素立法，這種點源性的規定適用范圍狹窄，功能單一，不能全面有效地控制環境污染和破壞，對單個環境要素的保護絕對化，缺乏對整體生態環境效益的保護；但是，礦業環境污染卻是全方位，面源性的。

（2）礦區環境保護法律制度中還未建立起嚴格的環境準入機制。我國礦區環境保護在環境準入機制方面雖然制定了《環境影響評價法》（全國人大常委會2002年通過），但是由于這部法律缺少戰略環境影響評價等制度上的不足，故而沒有做到嚴格的規范環境影響評價制度，導致了礦區環境準入機制的不完善。戰略環境影響評價，是“源頭和過程控制”戰略思想的集中體現，是對政策、法規、規劃、計劃中的資源環境承載能力，進行深入的分析預測和科學評價，是采取預防措施或者其他補救措施，從源頭上控制環境污染。《環境影響評價法》在立法思想上就缺乏對宏觀活動的環境影響評價，而僅對礦山建設項目進行環境影響評價則不能阻止礦區環境破壞的發生。但礦區周邊的環境污染仍在發展，生態破壞的范圍仍在擴大，環境形勢仍然十分嚴峻。究其原因，就是環境影響評價制度只關注評價和控制一兩個項目的“點”上的環境問題，而沒有對影響全局的“面”上的環境問題做出評價和控制。

（3）礦區環境保護中缺乏有力度的法律制度。雖然我國《環境保護法》第2條、第7條和第三章都有廣義的有關礦區環境保護的內容，但缺乏操作性，其各種環保要求大多只有號召性的規定，對不履行義務者，并沒有規定有效的制裁手段，最多屬于“軟法性”規范。《環境保護法》的“軟法性”特征使法規難以具有實效性，法規太原則化而難以實現。現行的《環境保護法》以污染控制為重點，以污染環節控制和“排放控制”為基本內容，依然是以末端控制為主，不注重源頭控制，功能單一，適用范圍過窄，不能全面有效地控制污染和生態破壞。特別是對于礦區環境這一十分繁雜的環境領域，并沒有設立相應明確而又十分有力度的條款，卻等同于一般的污染進行規定，這是很難奏效的。礦區環境污染是全方位、面源性的，故而要在礦產資源開發的同時，重視礦區整體生態環境的保護。總的說來，我國環境法體系的形成過程采取了先污染、后治理的途徑，對我國目前自然資源保護和環境保護都極為不利。

（4）礦區環境保護法律制度條款分散，缺乏有機聯系。我國現行的礦區環境保護法律中，各種制度散見于不同的法律中，例如:《礦產資源法》、《環境保護法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《土地復墾條例》等十余部法律法規中都有相應的規定，但是不能形成協調統一的法律體系，不利于環境保護法律的落實，而且其內容也存在不完整、不配套、不規范問題，可操作性較差。此外，由多個法律法規構成的礦區環境保護法律，必然存在多個執法主體，多個部門管理，職責交叉，造成彼此間推諉扯皮，法律責任不清，對執法責任追究制和違法處罰責任追究制的監管責任不到位。

2.2 “末端治理”收效甚微

礦產資源的開發會給采礦主帶來經濟收益，因此礦產資源的經濟價值就會與團體的關系密切，使人們趨之若鶩；而礦產資源的環境價值因其具有間接性、長期性、隱晦性及社會性等特征，往往被人們忽視或熟視無睹。因此，我國礦山環境治理多為“末端治理”，重開發利用，輕資源節約和環境保護。雖然環境保護法規制定了各項損失補償費制度，但“先破壞，后補償”往往會使補償落空。其結果只能是，采礦主將開采煤炭資源所獲取的經濟效益裝入了自己的腰包，而將開采煤炭資源所導致的對環境的破壞留給了社會和子孫后代。

2.3 技術投入與資金支持不足

礦山生態環境保護特別是地質災害治理是一項專業性和技術性很強的工作，但目前缺少礦山地質環境保護工作所必需的技術投入和支持，礦山地質環境預測滯后并缺少生態環境恢復手段。礦山企業往往重礦產資源的開發利用，因而在生產技術設計中考慮環保不足，同時防治環境污染科研技術投入較少，使得防治環境污染的設備和技術較落后，治理趕不上污染。在個體企業中，這一點表現得更為突出。

環境問題同時也是經濟問題，一個國家的經濟實力決定了這個國家的環保投入能力。我國目前人均GDP約800美元，這是總體上制約礦山地質環境進行恢復的重要因素。礦區生態環境恢復是一個系統工程，需要大量的投入，而目前國家整體經濟實力不強，不少礦山企業負擔重、經濟效益不好，使得礦區生態環境恢復工作困難重重。

3 對完善我國礦山生態環境保護制度的若干建議

完善我國礦山生態環境保護機制，首先要對礦山生態環境恢復的法律制度進行完善，加強礦產資源開發過程中的環境保護立法；建立并完善環境聽證制度，通過論證、辯論等形式保障環境相對人的合法權益，控制環境權力的濫用，避免因環境權力的濫用或環境機關的不作為而給環境相對人帶來不公正的影響；在此基礎之上，構建一整套礦山環境保護制度體系，并注重制度的實施效果和可操作性。環境保護和治理是一項成本很高的活動，并且往往牽涉較大的公共利益，因此能否保障礦山環境保護和治理恢復的順利進行，也至關重要，因此應以制度的形式保障礦山環境恢復治理的資金來源，并督促礦山企業自覺履行環境保護義務，擔負起其應盡的社會責任。針對目前我國礦山環境管理中存在的問題，建立我國的礦山環境治理恢復機制，主要應包括以下三個方面的制度構建：

3.1 調整礦山生態環境保護法律制度

3.1.1 加強礦產資源開發過程中的環境保護立法

立法是由特定主體，依據一定職權和程序，運用一定技術、制定、認可和變動法這種特定社會規范的活動。立法是加強環境管理的基礎和依據。沒有環境立法，就沒有環保法體系，環境司法就無從談起。因此，完善礦山生態環境保護立法是加強礦山環境保護的前提條件。

根據1979年制定《環境保護法（試行）》立法文獻記載，當時立法的初步設想就是“將環境保護法作為環境保護的基本法”，可見，在《環境保護法（試行）》立法之初，我國就擬將該法定位于國家基本法，從《環境保護法》立法思想的沿革與發展看，通過修改將其上升為高位階的國家基本法的時機己經成熟。但遺憾的是，1989年《環境保護法》修改草案在征求意見和討論中依然逐步偏離了這一指導思想，使其既沒有在最終通過時成為國家基本法，影響其權威性；又沒有在內容上對環境與資源保護作出全方位的調整。因此根據我國環境法體系的現狀重新對《環境保護法》的功能予以定位，將其作為國家基本法予以頒布施行，以實現1979年《環境保護法(試行)》的原初立法設想，從而從法律效力上解決單項環境與資源保護法律與《環境保護法》不相協調的問題，從宏觀上指導現實中環境保護與經濟開發活動的矛盾和沖突。因此無論從立法實質和立法程序上都應全面提升《環境保護法》為國家基本法。

3.1.2 確立并完善環境聽證制度

聽證制度原是環境行政程序法中的核心制度之一，有人在比喻行政聽證時曾經指出如果一部行政程序法不規定聽證制度的話，就不足以稱之為行政程序法。可見聽證制度在行政程序法中的地位是非常重要的。同樣，聽證制度在環境行政中也是非常重要的，此時應稱其為環境聽證制度。

我國首次對聽證做出規定的是全國人大于1996年頒布的《中華人民共和國行政處罰法》，該法規定：“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。”隨后在2000年3月全國人大通過的《立法法》和2003年8月通過的《行政許可法》中發展了這種制度。本人認為，我國在修改《環境保護法》時，也應當確立環境聽證制度，主要有以下幾點理由：

首先，實行環境聽證制度通過論證、辯論等形式既保障了環境相對人的合法權益同時也控制、限制了環境權力的濫用，避免了因環境權力的濫用或環境機關的不作為而給環境相對人帶來不公正的影響。同時這也是對公眾參與原則的具體化和程序化的具體體現。其次，環境聽證制度可以使環境決定以充分、全面的信息為基礎而做出，保證其最終決定的正確性。再次，環境聽證制度可以減少環境機關自行調查的時間、降低成本，提高環境決策的效率。

3.2 完善礦山環境保護機制

3.2.1 明確礦業權屬制度

良好的產權制度是礦業健康發展的源泉，也是礦業環境保護的基礎。目前我國礦產資源所有權和使用權制度不完善，尚未建立起礦產資源產權制度機制。國內外經驗表明，良好的產權制度明確了礦業權主體，明晰了權利與責任的歸屬，不僅有利于資源的有效利用，更重要的是界定各主體在經濟活動中的損益，確立了資源補償和環境治理的機制，減少了礦業在經濟發展過程中的負外部性，使原來由社會或公眾承擔的環境污染和破壞的成本內部化，促進礦山企業提高治理污染和恢復環境的意識和能力，將環境治理費由納入企業的成本會計核算，改變從前由企業享受收益而由社會承擔損失的不良后果。所以，良好的產權不僅有利于資源的綜合利用，還能有效遏制環境污染與環境破壞。

3.2.2 完善礦山環境恢復保證金制度

礦山環境恢復保證金制度是一項專門針對礦山環境恢復治理而設計的制度，許多礦業大國都在其礦業法中對此項制度進行了規定，我國部分地區，如云南、廣東、寧夏、黑龍江、山東等地，也在試驗性地實施這一制度，取得了一定成果。要使我國礦山生態環境恢復保證金制度更加完善和健全，筆者認為應明確以下三個方面：

首先，明確保證金的收取依據。依據全國人大常委會于1995年通過的《擔保法》規定，債務人將一定數額的金錢交付債權人作保證金，當債務人不履行債務時，債權人有權以保證金抵償，當債務人履行債務時，債權人應將保證金如數退還。所以，一旦礦山企業沒有履行其應盡的義務，沒有恢復治理或者恢復治理不達標，就可以啟動礦山企業繳納的保證金來開展礦山環境的恢復治理工作。如果礦山企業較好地完成了礦山環境恢復治理工作，那么繳納的保證金將在規定的時限內連本帶息全部返還給礦山企業。土地復墾是指對在生產建設過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態的活動，主要適用于因從事開采礦產資源、燒制磚瓦、燃煤發電等生產建設活動，造成土地破壞的企業和個人。根據《土地復墾規定》，由于礦產資源開采、燒制磚瓦、燃煤發電等生產建設過程中造成的土地破壞，依據“誰破壞，誰復墾”的原則，需要相關的企業和個人出資進行土地復墾。

其次，確定保證金的收繳標準。目前國內外收繳標準的確定大致有2種:①根據礦區面積來確定，操作比較簡便，但對于不同的礦種對礦山環境造成的破壞程度不同這一點考慮不夠充分。②根據礦種來確定，體現了不同礦種開采造成的環境破壞程度不同，但是在礦種復雜而保證金制度又剛剛建立的情況下，具體操作難度很大。鑒于以上情況和我國礦山現狀，我國的保證金收繳標準可按以下方式確定：保證金收繳總額=采礦許可證登記面積×單位面積繳納標準×影響系數。其中，影響系數根據礦種、礦產資源開采方式和礦山的地質、地貌、水文、植被等情況來確定。

最后，選擇保證金的收取方式。保證金的收取一般有一次性收取和分期收取2種。從我國目前的情況來看，建議對采礦許可證有效期短的小型礦山，采用一次性收取保證金的方式，因為這類礦山需繳納的保證金數額不大，采礦權人負擔起來難度不大，也可以促使采礦權人積極開展礦山環境恢復治理工作，同時減少礦山開采過程中棄礦現象的發生。對于采礦許可證有效期長的大型礦山來講，需要繳納的保證金數額巨大，一次性繳納比較困難，可采用分期繳納的方式。

3.2.3 健全礦山環境許可證制度

目前我國在礦產資源勘探開發的審批過程中，有關主管部門向勘探開采礦產資源的主體頒發的探礦許可證、采礦許可證，從環境法上對環境保護許可證的分類上來講，這種許可證屬于防止環境破壞的許可證，是以保護自然資源為主要目的的許可證，而就污染物排放這一方面，仍采取的是排污收費的制度，即并沒有對礦山企業勘探、開采過程中產生、排放的污染物進行事先要求其申報排污量，根據環境容量確定該單位的排污量并發給許可證的監管內容。當然，這也是由排污許可證制度目前尚未在全國各地區、行業推廣普及實施的現狀造成的。

3.3 建立礦山企業自身環保機制

改善礦業環保，應從每個礦山企業做起，應當在企業內部建立起環境目標評估程序和決策模式，鼓勵企業對自身環保行為進行評價和反思，督促企業本著資源優化配置的原則，對礦山環境進行治理和整治。在這一方面，我國可以借鑒澳大利亞礦山企業的做法，建立“礦業公司環境管理系統”，由礦山企業管理層對礦山環境管理作出全面的承諾，并把對礦山環境管理的承諾綜合到組織戰略和日常規劃及運作中。礦山環境管理系統適用于任何大、中、小型礦山企業，從礦區勘探階段、礦山建設可行性階段、規劃階段、開發運作階段直至礦山閉坑后整個礦山開發全過程的環境監督管理，都納入企業自身的“環境管理系統”中。依法加強我國礦山環境保護管理，采用礦山環境管理系統，必將使我國礦產資源開發利用達到經濟效益、社會效益、資源效益和環境效益的最佳統一。

（編輯：王興杰）

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