城市群內城鄉統籌的理論基礎與現實依據

摘要 聚焦與擴散是城市形成的基礎，聚焦與擴散的非均衡發展，造成城市群內的城鄉失衡。由于 聚焦與擴散是跨行政區域的，城鄉統籌也應該在城市群內而非僅僅在行政區內進行。文 章首先從區際趨異論出發，從理論上探討了城市群內城鄉統籌的邏輯動因，指出市場力量的 作用傾向于擴大而不是縮小城市群內城鄉間的發展差距，然后以京津冀城市群內部的城鄉失 衡的基本事實為城市群內城鄉統籌提供現實支持，指出由于京津冀城市群內部人口與產業向 京津聚集效應明顯，加劇了城市群內嚴重的城鄉失衡。這種失衡一方面造成河北發展的 困難 ，也使得京津的發展面臨負外部性。文章認為，城市群內實現城鄉統籌不僅可以有效地建設 農村，造就發達的農業也可以促進城市聚集和功能調整，提升城市群及至整個區域的競爭力 。

關鍵詞 城市群；城鄉統籌；理論基礎；現實依據

中圖分類號 F291.1 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2008）05-0046-07

城市與鄉村本來是經濟社會系統的兩個有機統一的子系統，城鄉發展是一個有機統一體。但 是，從20世紀50年代開始，與高度集中的計劃經濟體制相適應，我國實行了城鄉經濟社會分 割發展的制度和政策，進一步強化了固有的城鄉二元結構。在這種制度背景下，經濟增長與 社會發展呈現出不平衡的特征。

從國際經驗看，經濟增長和社會發展不平衡會導致經濟動蕩、社會不穩定等，導致 社會“有 增長而無發展”［1］；而從國內現實看，這些關鍵社會結構的轉型遲滯，則構成了 社會發展的結構性矛盾，而且還衍生了許多社會發展的瘤疾。例如不斷拉大的城鄉差距問題 、社會持續發展乏力問題、社會穩定問題等。這些結構性矛盾以及社會發展痛疾的存在導致 了社會發展總體順境中的困境，迫切需要加以解決。

因此，打破城鄉二元結構，統籌城鄉發展，形成新的城鄉經濟社會發展戰略思路和格局，勢 所必然。

關于如何統籌城鄉發展，國內學者做了很多的研究(王錫桐，2004；黨國英，2007；汪洋 ，2007；吳永生，2006；張泉，2006；楊宜勇、張英、顧嚴，2006）［2～7］。研究 主要是包括如何消除統籌城鄉發展的障礙，消除城鄉之間 的制度差別，如何建立城鄉一體的公共服務體系，如何加快城市化，以及如何建設新農村。 這些研究，為我國統籌城鄉發展，消除城鄉差距提供了強力的理論支持。

但所有這些研究，都將城鄉統籌核定于一定的行政區域之內，研究很少涉及跨行政區域的城 鄉統籌。這與我國目前的行政體制有關。我們認為，從區域經濟角度看，城鄉統籌僅僅依靠 行政區域內進行還不夠，而應該在城市群內進行。

城市群是在特定的區域范圍內云集相當數量的不同性質、類型和等級規模的城市，以一個或 兩個特大城市為中心，依托一定的自然環境和交通條件，城市之間的內在聯系不斷加強，共 同構成一個相對完整的城市“集合體”［8］。城市群的形成動力 就在于中心城市、次中心和周邊地區（城鎮和農村）之間各種經濟活動之間的聚焦與擴散作 用。根據中國城市發展報告（2003-2004）提出的“組團式城市群”的概念［9］， 城 市群的發展，應體現出以城鄉互動、區域一體為特征的高級演替形態。在水平尺度上是不同 規模、不同類型、不同結構之間相互聯系的城市平面集群，在垂直尺度上是不同等級、不同 分工、不同功能之間相互補充的城市立體網絡，二者之間的交互作用使得規模效應、集聚效 應、輻射效應和聯動效應達到最大化，從而分享盡可能高的“發展紅利”，完整實現區域發 展動力、區域發展質量和區域發展公平三者在內涵上的統一。

因此，作為城市化過程中出現的一種城鎮空間組織形式，城市群的發展應該既包括城市之間 的一體化，也包括城鄉之間的一體化，而城鄉之間的一體化是基礎［10］。這就自然 的要求在城市群的形成與發展中，在城市群內解決“三農”問題，統籌城鄉發展，實現城鄉 一體化。

然而，目前除了理論研究沒有將城市群與統籌城鄉發展結合起來，實踐方面，各地區的城市 群建設與城鄉統籌缺乏一體化的規劃。一方面，在城市群的規劃和建設中，目光只集中在城 市（特別是中心城市）自身的建設與城市間的利益協調，沒有或者基本沒有考慮如何把城市 和農村連接起來，如何在城市群的建設中實現城鄉統籌和一體化。另一方面，在建設新農村 時，沒有考慮如何融入城市群建設中，使得“三農”問題的解決缺乏有效的方式和載體。這 種把城市群建設和新農村建設割裂開來的思路，必將繼續強化城鄉二元結構［11］ 。

基于以上原因，本文從區際趨異論出發闡述了城市群內城鄉統籌理論依據，并通過對京津冀 城市群產業與人口聚集效應的考查為城市群內城鄉統籌提供現實支持。

為什么要以城市群為界推進城鄉統籌，而不是簡單的以目前的以行政區域為界推進？其主要 原因就是中心城市的聚集與擴散是跨行政區域的。聚集與擴散作用的結果，使城市群內區域 差距變化產出兩種結果：趨同（均衡）或者趨異（非均衡）。從而產生兩種對立的理論觀點 ：即區際趨同論和區際趨異論。其中，趨同論者認為區際經濟非均衡狀態，不過是經濟體系 運行中的一個暫時現象；此狀態的出現是由于市場尚不完善，以及存在著妨礙要素自由流動 的制度性瓶頸；隨著市場體系的完善和經濟的一體化，市場力量會自動地消除區際城鄉差距 。趨異論者則認為市場力量的作用傾向于擴大而不是縮小區域城鄉間的發展差距，因此，為 了把這種差距控制在社會可接受的范圍內，政府的干預是不可少的［12］。趨異論最 具代表性的理論是繆爾達爾(G. Myrdal，1957)［13］的“地理上的二元經濟結構” 理論、赫希曼(A. Hirschman，1957)［14］的“極化、涓滴效應”理論、佩魯(Franc ois Perroux，1950)的“發展極”理論［15］和“倒U型”理論（Jeffery G. Willia mson，1965）［16］。[KG)]

我們以城市群來考查的話，城市群內經濟趨異或非均衡發展，在空間上就形成了核 心－外 圍二元結構，核心區一般是指城市地帶，外圍區是指城市發展的腹地即廣大的農村地區。繆 爾達爾認為，市場機制不會削弱反而會加強地區差距不平衡。發展中國家經濟發展初期，一 些 地區由于具有一些資源或者其他外部的先發優勢，先行發展起來，打破地區發展的固有平衡 。在循環累積因果關系作用下，先進地區更先進，落后地區更落后。繆爾達爾認為，區域累 積循環因果理論下的經濟發展主要是通過回波效應和擴散效應兩種效應來實現的。回波效應 是由于發達的核心地區與落后的外圍地區在勞動力、資本、技術等生產要素的收益率上有差 距，落后地區生產要素大量流向收益率高的發達地區的情況。特別是發達地區對落后地區的 生產要素需求具有選擇性，形成了落后地區高質量的生產要素不斷流向發達聚集的經濟發展 過程。擴散效應是勞動力、資本、技術等要素由核心地區流向外圍地區的現象。繆爾達爾認 為，強大的回波效應和弱小的擴散效應是經濟發展不平衡的重要原因。佩魯的增長極理論就 是一個代表性的區域經濟不平衡發展理論。赫希曼的不平衡發展被認為被稱為區域間與國際 間經濟傳播理論。該理論認為，在經濟發展過程中，需要增長極出現，而增長極的出現，正 好說明區域間經濟增長的不平衡是增長本身不可避免的伴隨情況與條件。因此，從地理角度 上說，增長必然是不平衡的。弗里德曼的核心－外圍理論又稱為極化發展的一般理論，他認 為區域發展過程表現為不平衡發展，核心區的增長必然擴大它與外圍區之間的發展差距。

1965年，威廉姆森把庫茲涅茨的收入分配倒“U”型假說應用到分析區域經濟發展方面，提 出了區域經濟差異的倒“U”型理論。他通過實證分析指出，無論是截面分析還是時間序列 分析，結果都表明，發展階段與區域差異之間存在著倒“U”型關系（見圖1）。這一理論將 時序問題引入了區域空間結構變動分析。

但區域經濟發展差距一直以來都是經濟學界頗具爭議的問題，學術界對于威廉姆森的倒U型 理論也存在著很大的爭議，并且在實證檢驗中也發現了很多的反證。正因為如此，理論界在 總結正反兩方面的研究成果以及一定的邏輯推理的基礎上，糅合關于區域差距問題的不同觀 點，衍生出了一個新的觀點，即“雙倒U型假說”［17］（見圖2）。A曲線與B曲線表 示 在不同前提條件下地區發展差距與國民經濟發展之間的相互變動的方式，其中最為重要的前 提條件就是國家執行何種區域經濟政策。在中國，這種政策因素的作用表現的尤為明顯。A 曲線表示的是在區域經濟非均衡發展政策條件下出現的情況，B 曲線則表示的是在區域 均衡發展條件下出現的情況。

在國家堅持執行區域經濟非均衡發展戰略的情況下，地區發展差距與國民經濟間的運動軌跡 很可能如A曲線所示。在地區經濟發展差距不斷擴大的同時，國民經濟在增長一段時期后， 處于一個峰值后就會不斷下滑。這也是目前全社會所擔心會出現的一種情況，即“馬太效應 ”，發達地區越來越發達，落后地區越來越落后，最終導致社會的不穩定與經濟的崩潰。

經濟發展前期，資本、能源、資源、勞動力等生產要到在一定區域中不斷聚集，促使該區域 經濟得以跨越式的發展，直接推動國民經濟的快速增長。但是當重點區域已經發展到該區域 經濟結構所能承受的發展的極限時，如果不出臺相關政策對區域差距進行限制與引導，大量 的生產要素還是會從非重點發展區域（因為重點區域經濟已經在集合全國的力量先發展起來 ，所以此時的非重點區域即為落后地區）繼續吸收傳輸到重點發展區域。落后地區在逐漸失 去“造血”功能的同時，還要向重點發展區域繼續“輸血”，使得落后地區不止是發展緩慢 ，而是出現嚴重的經濟衰退。在重點地區的經濟水平提高的同時，進一步加大了地區間的差 距。而廣大的落后地區的經濟嚴重衰退，必然會吞噬掉重點區域經濟的相對發展對國民經濟 的貢獻，從而使國民經濟出現下滑。

區域經濟的不平衡增長，是一定時期區域經濟空間地域結構的形成基礎。在非均衡作用下， 區域經濟空間就形成了由處支配地位的核心和處于受核心支配的外圍區所組成的二元地域結 構。城市群的形成就是核心區與外圍區相互作用的結果。這里核心區就是指中心城市或者城 市地帶，外圍區是指城市發展的腹地即廣大的農村地區。城市群內的區域差異，主要就是核 心區（城市，發達地區）與外圍區（農村、落后地區）的差異。城市群要打破這種核心－外 圍二元結構，就需要在城市群內建立強有力的調控機制，實行城市群內的城鄉統籌。

2 現實依據：京津冀城市群需要跨區域城鄉統籌

京津冀城市群是我國的三大城市群之一，以北京、天津為核心，包括河北省的石 家莊、廊坊 、保定、滄州、承德、張家口、唐山、秦皇島、邢臺、衡水、邯鄲共13個城市，陸地面積21 .67萬km²，2006年，人口9 554萬人，地區生產總值23 671.7億元，占全國的11.3% 。京 津冀城市群是我國的首都地區和我國北方經濟中心，也是我國21世紀的第三增長極，京津冀 城市群的發展，不僅對于我國北方地區，也對我國整個國民經濟的發展有舉足輕重的地位。

但長期以來，京津冀城市群發展不平衡，城市群內部人口與產業向京津聚集效應明顯，加劇 了城市群內嚴重的城鄉失衡。這種失衡一方面使河北的發展的困難，也使得京津的發展面臨 負外部性。

2.1 京津冀城市群的產業聚集效應：經濟活動高度集中，工業的“京津 雙中心” 格局持續強化根據區域經濟增長的有關理論，中心城市的集聚力是區域經濟增長的主要源泉之一，而集聚 力則來源于集聚經濟效應。這里用國內生產總值和工業總產值作為代表，分析京津冀城市群 內經濟的集聚與擴散特征。

從京津冀城市群內以區縣為單位的GDP總量分布圖上，可以看出區域經濟活動的高 度集聚特 征，京、津二市是經濟活動的聚集中心（見圖3）。從工業產出規模來看，1994年北京是最 大的工業中心，但天津與北京差距不大，工業總產值相當于北京的90%。二市的工業總產值 占了全區域的20%，大大低于GDP的比重40%；而河北省的11個地級市市區工業總產值占到全 區域 的25%，高于其GDP的比重15.6%，說明工業的空間分布相對于GDP來說還是比較均衡的。到20 04年 ，天津的工業總產值超過了北京，成為區域內的第一大工業中心。京津二市的工業總產值占 全區的比重大幅度上升到47.6%；河北11市的比重則下降到19.3%；京津加河北11市占全區域 的比重則由45%上升到67%；十年間區域內的工業空間分布出現了重大的變化，雙中心極化過 程非常明顯。用各行政單位工業

總產值占全區域比重計算的變異系數，1994年為2.1，到200 4年上升為4.3(京津冀城鎮群規劃課題組，京津冀城鎮群規劃子課題：區域產業功能體系和 空間協同發展研究)，也證明了空間格局發生了很大變化，集聚程度大幅度 上升（見圖4）。

綜合以上經濟產出的分析，京津冀城市群經濟活動的基本格局是 雙中心集聚，京津的經 濟地位在區域占有突出的優勢。工業生產格局持續由多中心相對均衡向雙中心高度集 聚轉變 。鑒于京津冀城市群乃至整個中國仍處于工業化的發展進程中，若工業的高度集聚持續下去 ，經濟總量的分散化趨勢將被扭轉，區域內的兩極分化必然加劇。

2.2 京津冀的人口聚集：河北是京津兩市流動人口的重要來源地 在京津冀都市圈流動人口中，都市圈內部之間的流動具有重要意義，具體表現為河北是京津 兩市流動人口的重要來源地。2000年河北省流入北京55.5萬人，占北京流動人口的21.3%， 流入天津20.2萬人，占天津流動人口的27.6%(見圖5)。

表1進一步顯示出1987-2000年主要年份京津冀3省市遷入的前3個主要來源地和遷出 的前3個目的地的變化。

由表中可以看出，京津冀相互之間人口流動特點：

第一，河北是北京天津長期以來流動人口第一來源地，在京津流動人口中比重絕大部分 時間都在1/5以上。

第二，北京和天津也長期成為河北省流動的第一和第二目的地，河北省流入北京的人口占河 北省跨省流動人口的40%左右，流入天津的人口比例變化較大，也占河北省跨省流出人口的1 0%～20%。

第三，河北省長期是北京天津人口流動的第一目的地。2000年北京市流入河北2.89萬人，占 北京人口流出總量的14.9%；天津市流入河北人口3.25萬人，占天津流出人口22.8%。

第四，河北省流入人口的第一來源地沒有規律性特征，也不具備全國共有的相鄰省份是第一 來源地的特點。說明河北比較缺乏經濟活力，對最容易吸引的相鄰省份人口也缺乏吸引力。

2.3 產業與人口聚集加劇京津冀城市群內的城鄉差距

城市群內產業與人口大量向京津集中是城市聚集效應的必然結果。京津作為京津 冀都市圈的 中心城市，在市場選擇領域，是京津冀的勞動力就業和民間資本選擇的主要空間；然而由于 行政分割，京津向河北的擴散又顯得極為有限與不足，在政府管理領域京津也沒有起到中心 城市的作用。也就是說京津享受到了作為中心城市的紅利，卻沒有相應地支付作為中心城市 的成本，沒有承擔起作為中心城市經濟責任和社會責任。其結果必然是進一步加劇京津冀都 市圈內京津兩個現代化的國際性大都市與貧困落后的河北農村之間差異。

以2005年全國農民人均純收入3 255元為基準，把京津冀地區的縣（市）分成不足全國平均 水 平80%、80%至全國平均之間、全國平均水平以上1.5倍以下和高于全國平均水平1.5倍這4類 （見表2）。我們發現，京津冀地區農民人均純收入不到全國平均水平的縣達57個，全部分 布在河北，占河北縣（市）總數的42%，行政區劃面積11.24萬km²，人口1 986.2 萬，分別占京津冀地區總面積和總人口的52%和21.1%。 2005年，河北省農民人均純收入是3 481.6元，而北京市城鎮居民人均可支配收入為17 653 元 ，后者是前者的5.1倍。其中57個農民人均純收入沒有達到全國平均水平的縣，農民人 均純 收入只有2 507元，不足北京市城鎮居民可支配收入的15%，不足天津的20%。收入最低的30 個縣農民人均純收入平均只有2 147元，是北京市和天津市城鎮居民人均可支配收入的12%和 17%。 若以北京市2005年的城市居民最低生活保障標準300元/月，即3 600元/年作為衡量的尺度，則河北省農民年均收入低于這個保障標準縣達68個，行政區劃總面積12.1萬km²，總人口2 424萬 ，分別占京津冀地區總面積和總人口的56%和25.7%，并且其中的赤誠、豐寧、灤平 、承德、興隆、涿鹿、淶水七縣竟直接與北京接壤（見圖6）。

京津城市中心區直接與極其落后的農村地區相鄰，形成了城市化地區空間上一個巨大的斷層 ，這個斷層實質上是城鄉在基礎設施、人力資源和產業結構等方面不能銜接的集中體現。京 津冀都市圈的發展面臨這樣一個斷層，顯然不利于產業和人口在空間上的調整和優化組合， 以致影響整個都市圈的健康發展。

京津冀城市群內部人口與產業向京津的聚集，不僅僅加劇了河北的城鄉失調，也給京津自身 的發展造成嚴重的負外部性：

（1）區域中心城市與鄉村發展不協調；中心城市國際化、現代化與區域內大量鄉村貧困并 存；中心城市高等教育人才相對充裕的供給與鄉村地區基礎教育供不應求并存；京津留給河 北的問題已經超越了河北解決問題的能力，而周邊地區社會問題的積累也同時給京津的和諧 發展帶來了威脅；

（2）京津發展的社會成本不斷增加：人口管理成本、無序建設的成本、警察成本、犯罪增 長等。2004-2005年北京市的GDP增長11.8%，刑事立案案件增長15%(根據《京統計年鑒200 6》計算得出)，北京刑事立案案件的增長遠遠快于經濟的增長。經濟增長的一部分被社會管 理成本的增加而抵消。

廣泛的社會公平有利于區域凝聚力的形成，有助于維護首都地區的穩定與和諧。而毗鄰北京 的數百萬農村貧困人口是首都地區穩定發展和構建和諧的巨大障礙，極短的自然距離和巨大 的收入差距是他們進入京津的天然誘惑。但這些貧困人口知識水平偏低，勞動技能較少，難 以適應現代都市較高層次的勞動力需求，而易于將農村的貧困演變為城市的貧困。因此，京 津冀地區巨大的城鄉差距以及這種差距的空間特性，已經成為都市圈乃至整個區域競爭力提 升的重大障礙。

在舊有的機制和框架下難以解決京津冀區域性矛盾和區域性的城鄉失調問題，必須建立城市 群內跨行政區城鄉統籌發展長效機制。

3 結論與建議

城市發展的一般規律表明，隨著發展階段的提升，中心城市將逐步擴張，把外圍地區結合進 整個生產體系，形成城市化地區。城市化地區的形成，是城市生產要素由集聚到擴散的自然 過程，也是城鄉一體化發展的空間表現形式。

區際趨異論認為市場力量的作用傾向于擴大而不是縮小區域城鄉間的發展差距，因此，為了 把這種差距控制在社會可接受的范圍內，政府的干預是不可少的。就京津冀城市群而言，中 心城市通過聚集效應享受了作為中心城市的紅利，卻沒有相應地支付作為中心城市的成本， 從而造成了中心城市與周邊農村地區的失衡。這種失衡，一方面使周邊農村地區發展困難， 另一方面也使中心城市發展帶來負外部性。

由于行政分割，舊有的機制和框架下難以解決京津冀區域性矛盾和區域性的城鄉失調問題， 必須建立城市群內跨區域城鄉統籌發展長效機制。城市群內城鄉統籌的核心任務就是打破行 政區劃界限，改變傳統體制下以各自為政的管理制度，將農村特別是河北省農村發展納入提 升區域整體競爭力的框架之中。

以建立京津冀跨省市的互動協商機制為前提，京津冀跨區域統籌城鄉發展可以實施四步走戰 略：①推進新型工業化提升京津冀都市圈非農產業就業機會；②構建以人為本的人口流動管 理機制；③以“三個集中”謀求聚集經濟效應；④為廣大鄉村提供均等化的公共服務。

建立跨區域的城鄉統籌機制，發揮京津在河北農村公共產品供給中的積極作用，其本質就是 要建立起京津對河北欠發達地區資金扶持的長效機制。世界其他國家和地區在扶持落后地區 的時候，往往是通過成立一些目標明確的基金，為欠發達地區的各個經濟社會發展目標提供 規范的資金支持。借鑒他們的經驗，我們建議成立京津冀欠發達區域援助基金來統一管理援 助河北欠發達地區的資金，將京津冀跨區域統籌城鄉發展落到實處。

建立跨區域的統籌城鄉發展的協調機制，不僅可以幫助河北實現經濟起飛與發展，也有利于 京津發展環境的改善與都市圈整體競爭力的提升。由于行政上分省(市)而治，跨區統籌較區 域內城鄉統籌面臨更多的困難與制度障礙，但只要三方政府積極實施制度創新，主動擔負起 相應的職責，加大對農業和農村的扶持力度，京津冀都市圈城鄉一體，各城市協調發展的良 好局面就會形成。

(編輯：于 杰)

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