農地流轉的首要任務是清晰界定土地權利

摘 要: 我國糧食安全問題和農地利用現狀都急需推進農地合理流轉，首先應清晰界定農地權利。但這并不等于要推行農地所有權私有化或國有化。在清晰界定農地權利基礎上，應明確農地流轉的范圍和條件、合理劃定農地流轉對象、鼓勵和支持農地權利交易中介組織建設和促進農村集體經濟組織治理結構合理化及其創新，公平分配和保障農民的土地流轉收益。

關鍵詞：農地流轉 土地權利交易 中介組織 治理結構

自2007年下半年以來，世界食品和糧價急速上漲已經演變為世界性的糧食危機，盡管現在這種危機似乎對我國影響不大，但它使這樣一個擁有13億多人口的發展中大國比以前更加關注影響糧食安全的農地利用問題，其中農地流轉已成為力圖解決問題的重要現實選擇途徑。本文認為，清晰界定土地權利是解決農地流轉問題的首要任務，但是，界定農地產權并不僅僅是確定土地所有權歸屬。

一、我國耕地利用現狀急需推進農地流轉

我國“十一五”規劃提出農地的約束性指標是到2010年末全國耕地保有量維持在18億畝以上。溫家寶總理2007年《政府工作報告》強調“一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線”，溫總理2008年《政府工作報告》更強調“要堅持最嚴格的耕地保護制度，特別是加強基本農田保護”。據中國國土資源公報，2005年底全國保有耕地18.31億畝，2006年底為18.27億畝，2007年底已降至18.26億畝，要守住“全國耕地不少于18億畝這條紅線”，形勢非常嚴峻。同時，伴隨著我國城市化進程的不斷加快，越來越多的農民轉向城市成為非農務工人員，農地大量拋荒現象在全國各地不同程度存在，據中央黨校周天勇教授估計，到2007年10月，全國拋荒耕地在9000萬畝左右。

解決農地拋荒和因耕地減少可能帶來的糧食安全問題，應提高土地利用效率，在目前最現實的選擇是利用好每一塊耕地，提高每一塊耕地的生產效能。因此，農地權利快速、有序地流轉是極為緊迫的任務。農地流轉不僅利于農地規模化經營，提高農業生產效能，避免農地拋荒，而且為國家糧食安全提供了保證。所以，面對快速城市化迫使農地非農化而農地不斷減少和大量農地拋荒的嚴峻形勢，應當千方百計推進農地流轉。

二、農地流轉的主要障礙是土地權利界定不清

農地流轉首先就是農地原承包人如何與其他人簽訂相關協議，實際就是要清晰界定該份土地權利及其歸屬。根據我國《憲法》、《土地管理法》和《農村土地承包法》，目前農村土地基本屬于集體土地，其權利及其歸屬似乎不必質疑，但實際上許多是模糊不清的。

（一）集體土地產權主體模糊

《土地管理法》（2004年修正）規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理”。因此，集體土地所有權存在鄉（鎮）、村、村民小組“三級所有”，即歸不同范圍內的“集體”成員所有，集體土地出現多種產權主體，并且實際都是“組織主體”，只是不同范圍內單個農民集合的代理人。但是，集體土地產權的各種利益最終應歸于集體內各成員，成員個體才是最終的集體土地所有者、最終的“原子式”產權主體，而實際的農地產權主體卻是內容多變、概念模糊的“集體”。加之傳統計劃經濟體制自上而下行政命令式管理模式使得土地權利到如今都難以擺脫行政權力的影響，這更強化了農地產權主體的模糊性。

農地產權主體的模糊性主要由于農民集體“成員權”的存在。成員權一般指一個人具有被集體認可的、與其他集體成員相同的平等權利或權力，它是一個集體成員參與集體活動身份資格的體現，這些活動包括經濟活動和社會政治活動。“成員權是一種建立在共同體成員身份和關系基礎上的共享權利，表明的是產權嵌入于社會關系網絡的狀態”。成員權的界定（或獲取）常通過兩種方式：集體新出生人口自然增加和外來人員遷入。無論何種方式，都需經集體合法正式認可。因此，人口數量（或勞動力數量）始終處于變動之中，造成“集體”內容和概念模糊不清，集體土地產權主體具體內容指向更難確定。

（二）集體土地權利構成模糊

農地權利束到底包括哪些內容？由于我國處于經濟轉型時期，加之物權法實施不久，農地資源配置管理從原來上下級關系的行政命令模式向經濟權利平等的市場經濟資源配置模式轉變需要一個過程，土地權利束內容和結構尚處于建構階段。因此，農地權利的具體內容和結構依然模糊，對應的法律法規依然處于建立與完善時期。土地他項權利如抵押權、租賃權、地役權、耕作權、借用權、空中權、地下權等具體內容、范圍和歸屬并不十分確定；再如農地承包經營權與農地所有權、使用權的內容及其關系應當具體明確，但實踐中都是根據各地情況有不同闡釋和操作。

（三）實施集體土地權利不規范

包括實施主體的不穩定和實施依據與程序不規范。所有權主體存在概念模糊的“集體”“三級所有”和行政權力影響，造成在實施其他土地權利時應獲取的土地權利利益不確定。土地權利實施的依據和程序不規范也造成相關土地權利所有人不能完全獲取對應土地利益。例如，農地承包經營權的實施，承包權對應具體地塊的穩定或調整在全國各地各異，實際并沒有絕對遵守《農村土地承包法》“三十年不變”。

（四）農地權利中交易權的缺失問題急需解決

盡管我國法律規定集體土地產權中的使用權可以依法轉讓，但是，在實踐中許多地方規定集體土地使用權不準轉讓或有限轉讓（比如只在集體內部成員之間）。轉讓交易權缺失從根本上指集體土地所有權不能轉讓（交易），這由憲法等所限定，如《憲法》規定“ 任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。

總之，農地權利界定不清就使農地流轉失去清晰穩定的前提，所以，要促進農地流轉就應當保證這樣一個前提：清晰界定農地的各項權利。

三、清晰界定農地權利不等于推行農地私有化

目前存在一種思維傾向：清晰界定農地產權就是農地私有化或國有化。但筆者認為，必須減弱這種“唯所有權論”影響，最需關注各種土地權利具體實施及其經濟利益歸屬。這并非不要確定產權束中的所有權，而是更加強調在一定社會經濟環境中最終產權利益歸屬，因為產權界定與實施的最終目的在于利益分配。

（一）清晰界定農地權利并非只是確定土地所有權歸屬

產權不是指人與物的關系，而是由于物品的存在與使用所引起的人們之間相互認可的行為關系。“它是一系列用來確定每個人相對于稀缺資源使用時的地位的經濟和社會關系”，“這一定義是與羅馬法、普通法、卡爾·馬克思的著作和新制度（產權）經濟學相一致”。有兩方面的含義：一是產權與人權不能割裂，適用于所有個人相對于別人所擁有的權利；二是產權是個體之間的關系。產權具體規定了與經濟物品有關的行為準則，是一種受法律約束的排他性權利。那么，清晰界定農地權利的目的就是要厘清我國農地權利的具體內容，每一個具體的農民擁有哪些關于農地的、受國家法律約束的排他性權利，從而獲得對應收益。所以，農地所有權歸屬并不是清晰界定農地權利的最終目的。著名制度經濟學家張五常甚至認為，產權分為使用權（或決定使用權）、自由轉讓權、不受干預的收入享用權，只要有了這三種權利，所有權是不重要的。因此，清晰界定農地產權的核心目的在于：對應于具體的農地，要確定其權利結構、其權利收益的具體歸屬是否歸于以及有多少歸于農民。

（二）農地所有權私有化并不一定是解決農地權利界定問題的最佳選擇

任何產權制度的建立都需要一定成本。我國現有農村集體土地產權的形成與演化經歷了從激烈的暴力革命打破封建土地制度到“農民的土地所有制”。經社會主義建設探索中的初級社和高級社以及崇尚“一大二公三拉平”的人民公社化階段，再到經妥協退卻的人民公社制度下的集體土地所有制，最后在改革開放中形成了“集體所有，家庭經營”雙層經營體制下的農地制度。這是一個各種經濟利益的博弈過程，在這一過程中，整個社會付出了巨大成本代價。無論農地私有化還是農地國有化都不可能平靜地打破農地制度現狀而實現，因為重建土地私有產權或國有土地產權都會比現有農地產權自然演化花費更加巨大的社會成本，甚至于出現整個社會不能承受的混亂，危及社會穩定和經濟快速高效發展。換言之，在一個正交易成本的現實世界里，私有產權的建立與實施在可能帶來效率改善的同時，其本身也必定會有成本而引起資源耗費。正如許多經濟學家認為公共產權能夠演化和自主治理一樣，我國現行的農地產權經歷一個曲折演化過程，現有農地產權也許亟需的是在完善自主治理基礎上的產權創新。農地產權私有化觀點還同樣忽視了三方面重要問題：沒有反映制度變遷的漸進性和制度自主轉化的本質；在分析內部變量是如何影響規則的集體供給時，沒有注意外部政治制度特征的重要性；沒有包括信息成本和交易成本。

（三）農地產權制度創新不可能忽視農村社會公平和整體進步

盡管經人民公社制退卻后的農地產權是為了打破絕對平均主義，利于提高經濟效率，但在我國落后的農村生產力水平下和不完善的社會保障體制下，現有農地制度畢竟在一定程度上對農民構成一種生存保障，是一種較為穩定的土地產權安排。正基于此，現有農地不僅“是我們當前社會繁榮和目前生活方式的基本要素”，而且“是一個由各項自然因素并綜合了人類勞動成果的自然—經濟綜合體了”，是農民生活的最后保障。因此，農地產權制度的任何創新不能忽視農村社會的公平，只有這樣，才能穩定推進農村社會整體進步。

總之，清晰界定農地產權不僅僅是確定土地所有權歸屬，我國目前的農地可能急需的是做好自主治理問題。而“唯所有權論”的農地私有化或國有化的觀點及其爭論會模糊農地產權界定與實施的最終目的，不利于農地流轉或農地權利交易。

四、促進農地交易權規范化，有序推進農地流轉

在促進農地產權清晰界定后，目前更應改善農地權利之中交易權的規范實施，有序推進農地流轉，杜絕農地拋荒現象蔓延，高效利用現有農村耕地。

（一）明確農地流轉的范圍和條件

農地流轉首先應符合國家的土地利用總體規劃，符合土地用途管理原則；其次應針對各地農地不同狀況劃分不同流轉方式，以利于在用途管理原則基礎上高效利用土地；第三所有流轉的農地應當符合相關法律要求，在保障原承包人利益基礎上，創新流轉形式和具體契約內容提高土地利用效率；第四針對拋荒農地制定強制性流轉的具體規定，保證土地有效利用。總之，凡符合這四個條件的農地都應當支持和鼓勵其流轉、保證其正常流轉、消融其流轉障礙。

（二）在保障原有土地承包人利益基礎上劃定農地流轉對象

由于存在農民的“成員權”問題，因此，農地流轉對象應當有公平合理的次序。本文認為，農地流轉對象應堅持“先內后外，先近后遠”原則：“先內后外”指集體內部成員優先，集體外成員次之，有利于保障基于公平的“成員權”；“先近后遠”指土地地理位置緊鄰的對象優先，地理位置隔遠的對象次之，有利于保障土地規模經營和農地耕作技術水平的提高。

（三）靈活制定和管理農地流轉程序和完善相關法律依據，規范農地流轉

現在實踐中存在政府或村干部行政干預農地流轉、農地流轉收益分配不均、缺乏具體的有關農地流轉程序的法律法規等問題，農地流轉變得規模小、手續不規范、收益計算與分配不公平，這都急需完善相關法律法規，規范農地流轉。有關研究也表明，不單地權不穩定對農地自然資源狀況如表示農地肥力的土壤有機質含量有顯著負向影響，農戶之間非正式的土地流轉還易造成農地土壤有機質的損耗。因此，政府必須對農地流轉的有關程序和法律法規依據根據不同地區靈活制定與實施，有關部門應在做好上述（一）（二）兩點基礎上規范農地流轉，做到“流轉合法，穩定有序”。

（四）鼓勵和支持農地權利交易中介組織建設，理順農地信息渠道，減低農地流轉成本

農村信息傳播渠道缺乏、信息傳遞不暢，農地權利交易雙方的搜尋成本和談判成本就會很高，不利于農地流轉市場的擴大和有效運作。因此，農地權利交易需求的激增在客觀上要求盡快建立和完善有關中介組織。各種相關中介組織本身就是農地權利交易的重要主體承擔者，它們的有效運轉不僅促使農地流轉加快進行，而且更有利于農地權利市場的深入發展，進一步促進農村土地資本化、現代化進程，使農村各種要素盡快融入現代市場經濟體系之中，為推動新農村建設探索有效道路。

（五）促進農村集體經濟組織治理結構合理化，公平分配和保障農民的土地流轉收益

農民“成員權”的化解或替代需要在相當長的時期內的集體所有制的創新才能解決，這是基于社會經濟發展基礎上公平與效率的微妙平衡。但是，不論農地權利清晰界定，還是在此基礎上的農地流轉，其目的都是持續保障公平，提高農地利用效率，最終提高農民收益。所以，當務之急是促使農村集體經濟組織治理結構合理化，保障集體公共利益快速增長和在成員之間公平分配。這需要政府合理引導，鼓勵農民充分發揮積極性，支持農村集體經濟組織大膽創新。

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