區域公共管理視角下的區域政府間競爭與合作

摘 要：隨著區域公共管理理論的興起，作為區域公共管理主體的區域政府間的行為備受關注。本文從區域政府間競爭的涵義與基本形式入手，論述了區域政府競爭走向合作的必然性，并進一步提出了完善區域政府合作的一些建議。

關鍵詞：區域政府 競爭 合作

區域公共管理是隨著全球化發展和政區競爭的加劇而興起的。區域公共管理是以區域政府組織為主體的區域公共管理部門，為解決特定的公共問題，對區域公共事務進行治理的社會活動。區域公共管理理論包括區域公共物品供給、區域公共管理主體多元化、區域政府競爭與合作和區域政府競爭力研究等，區域政府間競爭與合

作是區域公共管理的一個研究方向。

一、區域政府間競爭的涵義與基本形式

人類社會充滿著競爭，競爭是一種識別機制，它能從成本過高的事物中識別出對人們自己有益的事物，促進社會經濟的持續進步。

（一）區域政府間競爭的涵義

區域政府間競爭是指行政區域政府力圖獲得或維持其他行政區域政府也在力圖獲得的并非各方都能擁有的資源的行為。區域政府間的競爭體現為轄區間政府為了獲得各種資源以實現一定的目標而圍繞制度、政策、公共物品與公共服務的競爭。區域政府已不再是自給自足的封閉式政府，而是擁有獨立地方利益和橫向競爭壓力的開放型政府。

（二）區域政府間競爭的基本形式

區域政府間競爭的基本形式有：同質的競爭、差異的競爭與合作的競爭。

同質的競爭下，區域政府的策略具有明顯的模仿性，成功的關鍵在于擊敗對手。競爭往往集中在某一焦點上，競爭產生的條件是競爭各方搶占的是相同的要素，競爭各方滿足流動要素的能力有限，屬于一次性博弈。

差異化競爭下，區域政府成功的關鍵在于贏得目標流動要素。目標流動要素被不斷地細分，競爭各方力圖尋求自己的比較優勢，競爭產生的條件是有足夠多的目標流動要素，區域政府有足夠的能力與資源重復博弈。

合作的競爭下，區域政府認識到競爭對手對自己的利益，聚焦于自己的核心能力。這種核心能力表現在區域政府內部資源、知識、技術的積累和整合過程，通過這一系列的積累和整合，形成優于其他競爭者的角色，它

能為流動要素帶來不可替代的利益，使區域獲得更大收益。競爭產生的條件是競爭者在多個層面的立體博弈。

二、區域政府間競爭走向合作的必然性

市場經濟的發展，區域間交往和聯系的加強，使得政府間的權力讓渡成為必然。在經濟發展中，一個地區的發展僅靠自身內部資源與要素的投入產出循環幾乎是不可能的。由于資源稟賦的差異，各地區之間客觀上存在著通過互利合作而實現利益最大化的相互需要，這必然導致區域合作。

（一）生產力發展的必然結果

生產力具有一種內在的擴張力，當生產力發展到一定程度后，就會超出原有的地域范圍而向新的地域轉移、擴張，在新的區域集中并發展。現代經濟是開放型經濟，由于比較利益的客觀存在，地區間生產要素的流動是不以人的意志為轉移的。因此市場經濟的發展必然要沖破狹隘和封閉的自然經濟格局，代之以相互往來和相互依賴。而交通和通信手段又縮短了空間距離，便利了生產要素的流動，加深了相互依賴的程度。

（二）區域間資源稟賦差異產生的分工利益

區域經濟學認為：由于“生產要素的不完全流動性、經濟活動的不完全可分性、創新能力的部分排他性和競爭性、商品和勞務的不完全流動性”區域之間在自然資源、人力、資金和技術等發展經濟的基本要素存在著差異，從而形成區域分工。而建立在分工基礎上的合作則是獲得更大收益的必由之路。因此，分工奠定了地區間經濟聯系的基礎和前提，各地區自然條件的差異是引起地域分工和地區經濟聯系的重要原因。

（三）區域公共產品供給與區域公共問題凸現

區域公共產品大多產生于相鄰的區域之間，涉及區域內兩個以上管理主體之間的利益關系與矛盾沖突，具有明顯的地理依賴性及外部效應溢出性特點。如果不從全局出發，囿于地方利益與地方保護，則區域公共產品的效率與效能就會降低，影響區域共同利益的實現。同時，隨著區域經濟與社會的發展，區域公共問題日益嚴重，如跨區域犯罪、流域治理等問題出現，僅靠單一政府無法解決，必然要求區域政府間合作。

（四）科技的發展與資源的共享

在加速度的作用下，科學技術的空間轉移規模擴大，更新期縮短，協作越來越密切，這種技術的空間轉移與協作更加深了經濟上的相互依賴。另外，由于不同地區往往共享一種或幾種資源，資源的破壞不僅會造成本地區經濟環境惡化，還會造成相鄰地區環境的破壞，區域間合作是共同保護資源和環境的必然要求。因此，各個地區對共同的資源必須聯合保衛，防止一地區對資源保護，而另一地區“搭便車”的出現，也防止一地區對公共資源的掠奪式開發刺激另一地區進行模仿。

三、區域政府間合作的完善

新制度經濟學認為交易雙方如果試圖通過第三方的介入來協調彼此間的關系，必然會使交易費用增加，協調區域政府間的利益關系，單純寄希望于中央的調控成本太高，也無法達到目標，由此決定了區域政府在資源配置中要發揮重要作用。它們可以確定自己的制度安排來促進政府間合作，協調政府間利益矛盾，走出公用地的兩難處境。

（一）構建區域優勢，形成地方特色

區域政府的成功將逐漸依賴于區域政府采用差異化策略的能力，地方發展越來越依賴于對流動要素的吸引力和運用這些財富創造新價值的能力。區域政府一旦能夠利用高模仿成本的策略建立自己的比較優勢，就能為區域帶來可持續的發展。

在構建比較優勢的過程中，政府自身最為關鍵，政府管理水平是區域政府競爭優勢的重要組成部分，將直接影響政府在競爭中的地位。政府應精簡辦事程序來降低服務成本，放松管制、精簡機構來降低政府代理成本。同時通過積極支持企業形成良好的服務環境。地方政府還應致力于制度建設。制度屬于模仿成本較高的策略，這類優勢會因使用而增強，而且模仿成本很高，一旦形成其他地方想模仿幾乎不可能。區域政府在構建自己的比較優勢時，應當著手于制度建設。

（二）完善區域政府間合作的組織網絡

1.建立跨地區經濟合作的規劃與協調委員會。由各政府具有決策權的官員參加，從區域發展的高度確定一個整體的戰略框架。各個地方的經濟總量、規模、區位和發展潛力都不同，需要一個整體規劃來整合資源優勢。對區域經濟合作進行前瞻性研究，對區域發展面臨的重大問題進行磋商，對有關項目進行監督，從而為區域內經濟合作營造良好的氛圍。

2.構建區域內政府領導人聯席會議制度。就合作的整體方向和框架進行協商，加強彼此間的了解，增強區域合作。各區域政府共同對區域內的一些公共事務進行溝通協商，及時解決存在的一些矛盾，有助于區域政府間加強合作意識，從整體考慮自己的經濟定位，真正融入到區域合作中。

3.建立健全利益協調機制。在區域政府間合作中，建立健全利益協調機制尤為重要，利益協調機制包括利益分享與利益補償機制：利益分享機制是在互利、協作的條件下形成區域間合作關系，通過地區間利益的分享來實現地區的共同發展；利益補償機制主要通過規范的橫向轉移支付制度實現地區利益的橫向轉移，實現利益在地區間的合理分配。

（三）推動跨區域企業集群成長

企業集群的優勢在于區內企業間形成“集體效率”，這是由企業的外部經濟性和聯合行為而給企業帶來的競爭優勢產生的外部經濟效應，在企業之間形成穩定的分工與合作關系需要區域政府引導。

1.促進企業間橫向合作。區域政府可召集區域內企業舉行定期會議共同探討制約企業發展的瓶頸。集群內企業往往面臨相同或類似問題，問題的解決具有明顯的規模效應，可由企業合作解決。區域政府為企業創造共同行動機會也是促進企業間、企業與政府間逐步建立起信任的過程，通過政府與企業間的互動才能夠判斷出各個參與者的能力及他們的責任感。

2.促進企業集群內的縱向聯系。區域政府加快跨區域信息化建設，為企業間交流提供高效運作的平臺，加快先進生產技術和管理經驗在企業集群內的傳播，加速產業創新步伐；推動制度規則的建立與完善，保證交易各方合約的有效執行，促進公平交易并確保其持續發展；還應確保法律、法規在區域內得到有力執行，通過正式的制度規則保證長期合作。

（四）扶持區域中介機構

政府財政撥款并利用自身資源、信息和組織優勢成立“政府主導型”的專業化服務機構，并幫助其建立信譽，不斷完善服務功能，拓展接受服務的成員。這相當于政府以補貼的形式對企業進行扶持，雖然政府補貼一定程度上造成市場信號的扭曲，但與成長初期的發展困境相比，這種扭曲的代價很低，地方政府維持服務機構運作的強制性制度變遷可看成是“帕累托改進”的次優模式。通過對服務機構的扶持，政府間接扶持了跨區域企業的成長。但政府的介入不能是無限期的，隨著中介組織的完善，地方政府角色應及時轉變，使中介機構獨立推動集群成長。

（五）促進中央、地方和社會的三方互動

要促進區域政府間合作應該從中央、地方與社會三方入手，并通過三方互動達到地方政府合作的良性發展：從中央層面，強化中央政府的協調作用，中央與地方權力劃分制度化，制定明確的法律、法規，確定區域政府合作的裁決機構等；從地方層面，協調好與中央關系，充分發揮區域合作中社會參與的作用；從社會角度，應充分發揮居民在區域政府合作中的裁決作用，保障其退出權的實施，為第三部門的發展營造空間以彌補區域公共產品供給的不足。

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