處置自然資源的西方經驗

李北方

在前資本主義和資本主義發展的初期，由于科學技術水平不發達和對礦產資源稀缺性的認識局限，為了鼓勵采礦業的發展，很多國家都規定了無償取得制度。如今，這一做法已經被有償使用所取代。

西方國家的自然資源以私人所有為主，國家和地方政府所有為次。所有權歸屬不同，實現資源收益為全體人享有的路徑也不同。

以稅為主

有學者分類，資本主義體制下對自然資源的所有權規定大體分為兩個類別。一是以美國為代表的土地所有權制度，即誰擁有土地，誰就擁有該土地表面及地下儲藏的礦產資源。開采者只需和土地所有人達成協議，就可以開采礦藏。

英國的情況與美國類似，但又有不同。一般來說，土地的所有權人同時擁有附著在土地之上的礦產資源，但是在法律上又對此作出了一些限制。英國在近現代的發展表現出礦產資源國有化的趨勢，最早是通過法律規定，所有金礦和銀礦中的黃金和白銀都屬于國家所有。后來煤礦和石油資源也被國有化。

另外一種模式是以法德為代表的大陸法系國家的做法，區分土地所有權和礦產所有權，土地所有人并不當然是礦藏的所有人，這種體制也沒有直接規定礦藏屬國家所有。但礦產資源國有化是近年來的趨勢。

自然資源以私人所有為主。私有資源的租金收益在法理上就屬于私人。國家對自然資源使用收益的提取主要通過稅收的方式，以稅為主，以租為附(國有部分)。

以德國為例。德國雖然實行的是土地私有制，但土地所有權已經向社會化方向轉變，土地所有者不能享有完全的支配權。法律保障土地的所有權和繼承權，但規定所有權的行使必須為公共福利服務，土地、自然資源和生產資料應為社會化的目的而使用。德國有一套復雜的體系對土地的占有和使用進行征稅，包括不動產取得稅、法人稅、所得稅、財產稅、營業稅、繼承或贈與稅等，涵蓋了不動產擁有、取得、收益等各個方面。

在對礦產資源開采方面，英國學者朱迪·麗絲在《自然資源：分配、經濟學與政策》一書中總結了資本主義國家征收稅賦的三種類型。

第一種是產出稅。這種稅通常也稱為土地使用費或買斷稅，既可以針對每單位產出征收，也可以是生產總值的一個百分比。以西方對石油的管理為例，早期的大多數特許經營協定都直接要求生產公司對每一桶產出支付專門稅。該征稅方式一般已經被利潤稅或利潤分成所取代。

第二種即利潤稅，按純收入或純利潤征稅。1970年代后，很多國家還引入了超額意外利潤稅和超利潤稅，在非正常的高利潤時期或對證明是特別有利可圖的項目進一步增加稅收。這種稅收形式后來發展到了實質上的主權國家利潤分成的形式。只有在實際上獲得利潤的情況下，利潤分成才有意義。隨著資源價格的波動，這種稅制也在發生變化。

第三種是資產價值稅。該稅制是對公司所擁有財產的價值而不是對生產或利潤征稅。這種價值稅又分兩種，一種是年度稅，即按公司所持有的探明儲最價值征收；一種是資本所得稅，公司為售出的資產納稅。

從過度利用到保護的回歸

早期資本主義的自由放任導致了生態環境惡化的嚴重后果。

從20世紀初，美國就開始了治理環境、生態補償的努力。1956年的《美國農業法》規定了“土壤銀行計劃”，即鼓勵農場主短期或長期退耕一部分土地，銀行付給其_定的補助，并給予農產品價格補貼。1961年，為減少飼料谷物的產量，美國制定了“緊急飼料谷物計劃”，要求至少停耕20％的耕地。1985年，美國政府實施了“耕地保護性儲備計劃”，有計劃地退耕還草、退耕還林以及休耕。相關的研究表明，從1985年到2002年，美國政府每年要花費約15億美元用于支付土地租金和分擔農民轉換生產方式的成本。退耕的土地，60％轉為草地，16％轉為林地，5％轉為濕地。

1980年德國制定了《聯邦礦山法》，對礦區生態補償與恢復作出了規定，針對新老礦區的不同情況，聯邦政府采取相應解決方法并取得了明顯成效。聯邦政府專門成立礦山復墾公司從事礦區的生態補償與恢復，所需資金由政府全額撥款。對于新開發礦區，作為審批的先決條件，礦區業主必須對礦區開發造成的生態損害進行補償與復墾提出具體措施；必須預留生態補償與復墾專項資金，其數量一般占企業年利潤的3％；必須對因開礦占用的森林、草地實行等面積異地恢復。

德國還對礦區開發和復墾都制定了若干嚴格的環境質量標準，如礦水抽出后不得直接排入河流或湖泊，必須經過人工蘆葦濕地生物處理后才允許排放；礦區要對周圍的地下水位負責，礦坑恢復為人工湖的要負責管理100年；復墾為耕地的要種植作物7年并變為熟地后才予驗收等等。