反壟斷執法所爭為何

司　龍　司　虎

“壟斷”本身即為改革之深水區，壟斷利益怎能輕易觸動，改革起來“難上加難”。這個意義上，改革往往意味著相互角力之后的相互妥協與相互制衡，直到這種相對穩定的格局再次被相互爭開利、博弈所打破。

近日，一些媒體紛紛報道或轉載了“今后反壟斷調查執法將由商務部負主要職責”的新聞，但這與事實大相徑庭。誰在執行反壟斷

事情緣起于8月1日開始實施的《反壟斷法》，這部號稱“經濟憲法”的市場競爭之基本法，從其“懷胎十年”到“難產出世”一直是萬眾矚目的焦點。

所謂“徒法不足以自行”，反壟斷法在多大程度上發揮作用，要看其在實踐中的執行情況，而一直爭議不斷的反壟斷執法機構也隨著法律施行日的到來而漸趨塵埃落定，即由商務部、國家發改委、國家工商總局“三家分權”而行之。與商務部的高調相比，國家發改委和國家工商總局一直很低調。

直到近日，國家工商總局的網站上公布了《國務院辦公廳關于印發國家工商行政管理總局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》，即通俗說法中的“三定方案”，事實也由此被揭開。

根據該通知的規定，國家工商總局的主要職責之一是“負責壟斷協議、濫用市場支配地位、濫用行政權力排出、限制競爭方面的反壟斷執法工作(價格壟斷行為除外)”，這就明確了國家工商總局主要的反壟斷職責。國家發展改革委和商務部，則分別負責價格壟斷行為和經營者集中方面的反壟斷執法工作。

無論是從理論上還是世界通行的慣例來看，禁止壟斷協議、禁止濫用市場支配地位、控制經營者集中，通常都被稱為反壟斷法的“三大支柱”。這三方面再加上濫用行政權力排除、限制競爭構成了中國反壟斷法的主要內容。

國務院對國家工商總局的“三定方案”中明確規定了國家工商總局在反壟斷法四個主要內容的三方面職責，即禁止壟斷協議、禁止濫用市場支配地位和濫用行政權力排除、限制競爭；而商務部僅負責經營者集中行為的壟斷查處；發改委負責的價格壟斷協議行為查處又往往混雜在壟斷協議和濫用市場支配地位行為之中，或者是其表現形式之一。

此外，全國工商系統多年以來，早有從國家總局到各省、地、縣反壟斷執法機構體系，全國反壟斷執法人員達6萬多人。而商務系統僅在商務部條法司下設有反壟斷調查辦公室(2004年設立)。

“反壟斷法保護的是公平的競爭秩序，它把保護消費者權益放在了首位”，從反壟斷法之立法目的來看，《反壟斷法》第一條即規定“為了預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，提高經濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益”，可見維護平等市場競爭、保護消費者利益，是反壟斷法應有之義。而國家工商總局中肩負維護公平競爭的公平交易局和維護消費者利益的消費者權益保護局，自然會肩負反壟斷執法之責。

難過改革深水區

事實上，發改委作為國家宏觀經濟政策的直接制定部門，并不適宜具體操控監管市場價格等微觀經濟運行因素，也就是說，不適合“又當裁判員，又當運動員”。例如在深圳市，價格監管就統一設在工商局下。

在執法的獨立性上，把同一個有內在聯系的反壟斷職能人為地劃分成三塊，必然導致執法主體在執法實踐中的爭執與摩擦。可以想見，工商機關在查處壟斷協議時，勢必與發改委的價格壟斷協議查處產生“剪不斷、理還亂”的糾葛。

而商務部門沿襲過去外經貿部門的傳統，一直是進出口壟斷的實際保護部門。本刊近期討論的鉀肥進口壟斷導致價格暴漲的困境，恰恰是商務部門對部門所管轄行業企業壟斷保護的表現，也屬于混淆“裁判員和運動員”的問題。工商部門在查處進出口行業壟斷協議時，將與商務部門發生的爭執與摩擦也是可想而見的。由此，執法的獨立性必定大大降低，“如此執法”真正損害的是法律的統一性和公正性。

反壟斷法號稱“經濟憲法”，其在執行中不僅要與大企業集團、壟斷企業的限制競爭行為作斗爭，同時還要限制政府部門濫用行政權力限制競爭。因而作為反壟斷的執行機構，其基本要求是要有權威性、獨立性。從這個意義上來說，反壟斷執法“權分三家”格局的弊端，不僅僅是多頭執法帶來的行政成本的耗費和行政效能的降低，更重要的是執法權威性的弱化和執法獨立性的喪失。

在執法的權威性上，工商總局作為國務院下屬的一個部級單位，怎么去反同為部級單位或者更強勢的鐵路、銀行、電信、電力等壟斷行業?而且《反壟斷法》在這些最需要反壟斷的行業的反壟斷問題上，更是沒有盡到立法之根本責任。

更難堪的是，工商總局及全國工商系統在反“濫用行政權力排除、限制競爭”方面，必定無能為力，只能望洋興嘆。

《反壟斷法》第51條規定，濫用行政權力實施排除、限制競爭行為的，由其上級機關責令改正，反壟斷執法機構可以向有關上級機關提出依法處理的建議。反壟斷執法機構的“執法權”名正言順地變成了向違法機關的上級機關提出依法處理的“建議權”，這使得“三定方案”關于工商總局“反行政壟斷”職責的規定變得更加有名無實。

此外，反壟斷執法絕不是簡單的市場執法，它涉及經濟、法律等諸多內容，要求執法人員具備較高的素質。如美國的聯邦貿易委員會、日本的公正交易委員會，其組成人員基本上都是法律和經濟方面的專家。而目前在中國，對于特殊行業的反壟斷執法，不僅僅要求專業性，更要求利益的不相關性，也就是要互相監督，而且這一點是決定反壟斷執法能否有效的第一條件。

對于金融、電力等專業行業反壟斷，如果是某些意見提出的“協調下的共同執法”，仍然會形成壟斷行業主管部門自我保護的局面。在這些壟斷行業系統，“裁判員”和“運動員”往往就是一家人，監管當局的負責人和行業企業的負責人常常彼此輪換崗位。過去工商部門監管商業賄賂時，一年查處幾萬件保險業的案件，但后來劃歸保監會后，根本不查，這是多年來留下的深刻教訓。

鑒于中國國情，當前可以做的是要在堅持“利益不相關”的互相監督原則基礎上，有針對性地強化補充工商反壟斷機構的反金融等專業壟斷的智力和人力，也就是說，依據定職能、定機構的要求，再來定人員。對于這一點，中國一直就是如此操作的。早年在討論證監會成立的階段，當時的國務院曾先向國務院直屬的相關職能部門征求對證監會職能機構設置的意見，而證監會的人員就是在其職能設定之后，進行組建和招錄的。

部門利益爭奪何時止

工商機關反壟斷執法會遇到的問題并不局限于工商一家，即使把執法主體換成發改委和商務部，問題和矛盾也依然存在。只要執法機關的權威性、獨立性、專業性、效率性無法保證，問題就永遠存在、無法根本解決；而部門之間執法權之爭，表面看是執法機關權威性、獨立性的喪失，究其實，是部門之間相互爭利、利益博弈之結果，這也正是中國體制之弊。

在執法獨立性上，只要反壟斷執法權被人為分割，其執行就必然大為受限；只要分設，法律的完整性、統一性就無法保證。因此若要真正發揮《反壟斷法》之效力，要解決的第一個問題就是多頭執法，最大程度地摒棄政府部門之間的權力爭奪，否則反壟斷法“執法”無異于“紙法”。

而多頭執法正是中國體制之一大弊，有權都想管、沒權都不管、妥協后分權管、分權等于沒管。部門利益爭奪從來沒有休止過，反壟斷執法權之爭只是表現之一。而最難改革的也往往是改革部門本身，“革命要先革自己的命”，改革要先改革自己，正是牽一發而動全身，改革起來是“知易行難”。

退一步說，如果解決了多頭執法的問題，反壟斷之執法就可順利進行了么?其實不然。這是執法權威性的問題。如果沒有一個超然于國家部委、大型國企之上的反壟斷執法機關存在，所謂的反壟斷法將是形同虛設。設立協調性的“反壟斷委員會”甚至依靠“大部制”，都不能解決這一問題。

而這一問題的解決又將直接觸動深層體制弊端，況且“壟斷”本身即為改革之深水區，壟斷利益怎能輕易觸動，改革起來“難上加難”。這個意義上，改革往往意味著相互角力之后的相互妥協與相互制衡，直到這種相對穩定的格局再次被相互爭利、博弈所打破。

因此，反壟斷執法權之爭只是表象，其背后折射出中國體制之痼疾。體制之弊一日不破除，《反壟斷法》就一天不能發揮真正作用。

(責編郭凱)