南美洲：美國下任總統的燙手山芋

向　駿

如果奧巴馬當選后任命蘇珊·萊斯為國務卿，美國和拉美關系改善的可能性較大。但因歷史欠賬太多的緣故，美國對拉美政策“既沒有力度，也沒有方向”的局面還會延續一段時間。

8月15日，今年4月以41％得票率當選的“窮人主教”盧戈就任巴拉圭總統，實現了該國60年來的首次“政黨輪替”，同時也延續了南美洲大幅“向左轉”的趨勢。

由于近年來南、北美洲分裂日益嚴重，南美洲勢將成為美國下一任總統的燙手山芋。而造成這一后果的原因，既有布什政府政策不到位的因素，南美國家自身崛起的因素，也有俄羅斯重新介入美國“后院”的因素。目前，這樣的危險已經引起了美國兩黨總統候選人的關注。

布什政策加劇南、北美分裂

美國國務院負責拉美事務的助理國務卿夏儂6月10日表示，除非有重大事件，布什總統任內美國不會有新的政策出臺。這似乎是在向南美左派政權“示好”，因為之前布什政府連串的錯誤政策不但讓南美國家感覺很受傷，而且引發了當地脫美、反美的浪潮。

試舉數例如下：2001年底阿根廷爆發經濟危機，美國前財政部長奧尼爾毫不掩飾他對紓困計劃的嫌惡，此其一；2002年對委內瑞拉民選總統查韋斯遭政變幸災樂禍，此其二；2003年強迫拉美支持出兵伊拉克，此其三；2005年宣布大幅削減參加“國際刑事法庭”但拒絕授予美軍豁免權的國家，受影響的拉美國家多達12個，此其四。結果原定2005年開始運作的“美洲自由貿易區”步履蹣跚，連與最堅強盟友哥倫比亞之間的自貿協議也遭國會杯葛，而南方共同市場和安第斯國家集團成員國卻已于2004年底結合為“南美國家共同體”，今年5月23日南美12國更簽署了《南美國家聯盟憲章》，將聯手步上國際舞臺。

面對主要因自身連串政策失誤而起的南美反美風潮，布什政府不反躬自省，反而拿今年3月初哥倫比亞與厄瓜多爾的外交危機中美國毫無置喙余地一事當借口，決意恢復第四艦隊。7月1日，第四艦隊正式恢復建制，其轄區覆蓋中、南美洲及加勒比海地區的水域。第四艦隊最初成立于1943年，旨在對付德國潛艇威脅，1950年解編后所屬艦艇并入總部設在美國東岸諾福克港的第二艦隊，該艦隊曾參加1962年對古巴海上封鎖、1989年入侵巴拿馬、1990年對哥倫比亞海上封鎖以及1993年解決海地危機等作戰行動。盡管美官方宣稱第四艦隊的任務旨在阻止海地和古巴非法移民大量擁入及中、南美洲毒品流入美國，但其更重要的地緣戰略意圖包括反制拉美左派浪潮、因應可能的軍事沖突及為爭奪能源做準備。

7月中旬，由8國議員組成的亞馬遜議會指責美國恢復第四艦隊是對拉美主權的威脅。7月下旬，南方共同市場議會聲稱南美洲是“和平和民主的地區”，而第四艦隊的恢復意味著“地區沖突和問題的軍事化”，勢將影響南美洲的一體化和“南方共同市場”本身，因此南共市成員國將拒絕該艦隊重返南美水域。由此可見南、北美外交摩擦的顯性化。

南美國家“主權支出”增加

美國學者福山在《強國論》一書中所提“主權支出”(sovereignty expenditures)，泛指國家用于建軍備戰或拓展外交等為維護國家主權所付出的代價。他指出在20世紀的最后25年，非洲南部出現“新家長式”政權的特征之一就是“主權支出”直線上升。而當前南美洲國家的“主權支出”也有增加的趨勢。

首先看名列“金磚四國”之首的巴西。“美洲對話”總裁哈金曾在《不情愿的伙伴》一文中指出，巴西或許沒有強到足以如愿地塑造拉丁美洲的整體對外政策，但它還是有足夠的能力協助或阻撓美國在此一地區的計劃。由于長久以來巴西政界一直認為巴西是和美、俄、中、印并列的強國，雖然巴西從未強烈地挑戰美國的目標，但盧拉在雙邊關系中加入了意識形態的成分，因此，布什應避免強迫盧拉選邊站。這也就不難理解何以盧拉是唯一公開反對出兵伊拉克卻仍為白宮座上賓的國家元首。

盧拉于2003年1月就任巴西總統后，放棄過去的激進主張推行務實路線，以財政盈余、浮動匯率和控制通貨膨脹作為穩定經濟的三大支柱，積極發展經濟、鼓勵投資和出口，迅速恢復國內外投資者信心。巴西出口從2000年的550億美元增加到2004年的919億美元，貿易順差從2001年的265億美元增加到2005年的440億美元。巴西不但擺脫1999年金融危機的陰影，更在2005年底提前兩年還清了IMF組織154.4億美元的緊急貸款，至2007年底，外匯存底高達1635億美元，躍居全球第八。

2007年11月，巴西宣布在近海發現特大型油田，一周后國防部長宣稱為確保新油田免遭覬覦，亟須建造先進核潛艇。因此盧拉總統向國會所提2008年國防預算高達56億美元，比2007年增加了53％。其實早在2006年競選連任期間，盧拉就曾公開支持巴西最大的飛機制造公司Embraer和法國幻影合作發展高性能戰機，以便跟美國的F-16在國際市場上競爭。未來巴西勢將在軍事科技上叫板美國。

再以全球第五大及南美第一大產油國委內瑞拉為例。石油占該國總出口80％，其中60％出口到美國，占美國進口石油的15％。查韋斯自1998年當選總統以來即大力開展石油外交，拓寬石油出口渠道，引進俄、中等國戰略投資。近年來石油價格飆漲，為查韋斯提供了加強軍備及外交結盟的籌碼。就軍備而言，委內瑞拉至少已從俄羅斯購買24架戰斗機、53架運輸及攻擊直升機與10支AK-47沖鋒槍。

兩年前查韋斯曾揚言如果美國拒絕繼續提供F-16戰機配件，他將考慮向中國購買米格機替代。近來委內瑞拉決定從俄國進口9艘號稱“海底黑洞”的高性能潛艇，而美國海軍至今仍無法有效對付該型潛艇。今年初查韋斯更宣稱，委內瑞拉、古巴、玻利維亞和尼加拉瓜將成立“反帝軍事同盟”，共同對抗美國。

最后是俄羅斯藉拉美制衡美國。據俄《消息報》7月21日的報導：俄羅斯準備向古巴派駐戰略轟炸機，以反制美國在東歐部署反導系統。雖然該報稍后澄清消息不正確，但俄羅斯企圖打美國“后院牌”的動機相當明顯。另一方面，7月下旬查韋斯訪俄期間表示，雙方的石油及軍事合作對維護委國的主權極為重要。委國以30億美元采購俄制蘇30戰斗轟炸機及整合式防空系統的組件，原因是“北美那個帝國有計劃想入侵委國，解除委國的軍力”。8月3日查韋斯宣布其中的24架已運抵委國。俄總統梅德韋杰夫則表示：“我們的關系已成為保障(拉美)地區安全的一個關鍵因素。”

兩黨候選人修補“后院破籬”

美國外交關系協會會長哈斯在今年5-6月號的《外交事務》雙月刊上指出，21世紀以來國際結構已過渡成“無元化”(Nonpolarity，陸以正譯名)，而受此轉型負面影響最大的是美國，其結果是“美國不再享有‘你要么贊成，要么就是反對我的奢華外交政策”。至于拉美，哈斯認為，“對美國而言，拉丁美洲從來沒有這么重要過……近年來美國將注意力聚焦于中東之際，拉美國家不僅成長快速，而且正在擴展與其它國家的關系，包括中國和印度。”這一趨勢證之于南美特別真實，近年來厄瓜多爾、烏拉圭和玻利維亞等小國都公然拒絕和美國簽署自貿協議，厄瓜多爾和巴拉圭更要求美國按期撤走在其境內的軍事基地。

面對布什留下的爛攤子，兩黨總統候選人將如何處置?先看共和黨的麥凱恩，作為在巴拿馬運河區出生、又在國會長期代表美墨邊境內陸州的候選人，他最近訪問了墨西哥和哥倫比亞，表明他將追隨布什的政策，置重點于反毒、自由貿易和防止非法移民。值得一提的是，他表示支持巴西在安理會“人常”，并主張八國集團在擴大成員時應納入巴西。然而7月底多哈回合貿易談判破局后，巴西外交部長阿摩林表示：“我們可以慶祝的一件事是，這里不再只由富國來訂協議。”此一談話顯示，美國想要搞定巴西，恐非想象中容易。

至于奧巴馬，其外交智囊團共有300人，包括白宮前國安顧問安東尼·雷克、前海軍部長李察·丹吉克，以及奧巴馬的參院外交助理李普特等，但核心小組領導人是蘇珊·萊斯。這位畢業于斯坦福大學歷史系，曾膺選為“羅德學者”且負笈牛津大學的女博士今年44歲，成長于華盛頓，父親是經濟學家，曾做過美聯儲董事，母親為教育學家。萊斯的外交理念是以對話代替對抗，向全球推銷美國的軟實力而不是炮艦外交。因此，如果奧巴馬當選后任命蘇珊·萊斯為國務卿，美國和拉美關系改善的可能性較大。但因歷史欠賬太多的緣故，美國對拉美政策“既沒有力度，也沒有方向”(哈金語)的局面還會延續一段時間。