防震減災難背后的體制瓶頸

楊　軍

民眾能夠理解地震預報的難度，預報需要嚴謹的科學依據，一個國家的科研實力受制于多重因素。但辟謠說一定不會地震，同樣需要嚴謹的科學依據。

一場8.0級的大地震，近10萬人死亡和失蹤。汶川大地震震前若干天，專家對當地各種動物異?，F象，例如癩蛤蟆集體上街，給予的標準答案是“氣候反?！?，另有專家稱這是生態環境變好的證明。對于地震的猜測，地方政府進行了辟謠，并將相關新聞發布在政府網站上。

盡管中國云南省通?？h大地震震前，豕突犬吠，雀啼魚驚，墻縫噴水，騾馬傷人，唐山大地震震前出現過大量異?，F象，日本阪神大地震前更發現了異?，F象1500種以上，但這些通常都屬于事后預知，即在地震發生后，人們會發現，在震前實際上已有很多異常現象。

地震的預測難題

目前的觀測手段和方法確實都還沒有達到準確預報地震的程度。歷史上迄今最準確的一次強震臨震預報是1975年中國遼寧海城地震，成功的臨震預報，使得遼南100多萬人在震前兩個半小時撤離危險區。當年《美國地震協會公告》的評價是：“海城地震的預測，是結合了經驗主義分析、直覺判斷和好運氣，這是預測地震的一次嘗試?！?/p>

但這次引發汶川地震的龍門斷裂帶是一個非常重要的斷層帶，被認為是中國境內最危險的斷裂帶之一，屬于活躍斷層，以每年若干毫米的速度在移動。汶川地震強度達到8級，這樣強度的地震需要孕育幾百年。中國地震局在科研方法、工作布局和與相關部門的協作方面，是否存在可以吸取的教訓?

“從唐山地震到現在，已經32年了，我們的科學家在干什么?汶川大地震前蟾蜍遷徙不是地震預報，但可以為地震預報研究提供依據。有些方法你可以不相信，但一定要在研究的基礎上才行。總有一些人認為地震儀測出來的才是科學，方法和思想僵化，并不是以怎么報出災害、減輕災害為目的。到現在還在談地震預測是個世界難題，中國是個大災大難的國家，為什么我們不能在研究上領先國際?政府體制要徹底改變。我們國家現在規定地震局等以外不能預報地震，這完全可以理解。但問題是，民間的和非地震局系統內人的研究成果要不要考慮，這些人很努力去工作，退休了還自己研究，這是他們的興趣所在，但他們的研究成果缺乏一個訴諸公眾或進入主流視野的渠道?！笔澜鐪p災最高獎——聯合國減災獎獲得者，中國科學院減災中心主任王昂生對記者說，語速明顯有些快。

“這次抗災救災工作都做得相當好，這充分顯示了我國在抗災救災方面舉國體制的優越性?！本W昂生說，“但從災害的防、抗、教來說，對付任何一個重大自然災害或是任何一個突發事件，防是最主要的，防做得好，抗和救也會相對容易一些?，F在看來，在防上還需要有大的改進。比如地震，應該加強臨震前兆研究?！?/p>

衛星繪圖很重要，但現在問題是，幾個部門在重復做。最早是測繪總局的，隨后是國土資源部的專家出來說這個問題，第三家是中科院，第四家是科技部。水利部也有遙感中心，也在做。這個工作確實比較重要，但幾家都分別組織力量搞這個，重復性投入太多，還有很多重要的工作卻沒有人做。

防災體制更需“大部制”

為什么“防”做得不夠?王昂生認為很大一部分是政府體制的原因。現在很多縣的地震局其實就是一個地震站，少則三五個人，多不過十來個人，主要任務就是一天測幾次有關數據上報，就是一個測報站。而且縣一級人員配備也不夠專業，極缺高級人才。造成的后果就是，看上去好像機構設置很全，什么都有，但做什么都只有一兩個人，實質操作總是應付性質的。

王昂生告訴記者，從中央到地方都有人手不足的問題，不只是縣一級存在的問題。也不只是地震部門的問題，而是一個普遍存在的問題。比如中國氣象局，大概有5萬多人，可謂人數眾多，但實際上，從今年初的雪災就可以看出，完全不能滿足防災減災的需要。像農業部，預防農業災害方面只有一個質?？傉就▓?，在全國范圍內也是非常有限的力量。全國有8萬多個水庫，水利局又有多少人從事這方面的防災減災工作?全國從事和防災減災相差工作的人員多達1000萬人，連城市的大樓里都有一批人從事監視防火等工作，但為什么中國一有大的自然災害或公共突發事件時，事后反思總是覺得在防上人手不足呢?主要是因為部門的割裂。

拿地震來說，堰塞湖是因為堵住河流出現的湖，從衛星圖上可以很清楚地觀測到。衛星繪圖很重要，但現在問題是，幾個部門在重復做。最早是測繪總局的，測繪總局拿出來的圖分辨率比較低，3米到5米?，F在這方面最出色的“快鳥”偵察衛星，可達到0.3到0.5米的分辨率。隨后是國土資源部的專家出來說這個問題。第三家是中科院，派出遙感飛機去拍攝，第四家是科技部。水利部也有遙感中心，也在做。這個工作確實比較重要，但幾家都分別組織力量搞這個，重復性投入太多，還有很多重要的工作卻沒有人做。比如災害仿生學就一直很少有人深入研究，對地震預測來說，這應該是很重要的。在防災減災工作中，重復性投入和重要工作缺位現象時有發生。

中國目前的體制，涉及防災減災工作的部門很多，比如農業災害屬農業部，森林防火屬林業部，海洋局有一小部分工作是防赤藻，民政部有一塊救災救濟司，只有20來人等等。再加上水利部、氣象局、地震局等本來就和災害聯系緊密的部門。防災減災工作何止九龍治水?最終后果就是，在很多地方管理上有交叉，科研投入重復。而每個部門其實研究的又比較單一，在大災大難面前如此眾多的部門卻難以形成有機整體。

“其實，這也是個國際性問題。2004年印尼大海嘯，全世界有100多個站點都沒測到海嘯之前的地震，但測到又怎么樣，地震局不管海嘯，全世界大都是這樣分門別類。以前是我們不知道這個災害，現在是知道了，但是只知道地震，卻不知道海嘯。分得很細，但是相互之間配合不好，不能共同應對災害。沒有建立一個安全網，沒有具體的責任部位，出了事找誰?如果成立一個防災減災部，這個部的主要職責就是在大災大難面前為國民負責，我想會好很多。防災減災和抗災救災一樣，也需要舉全部力量，我們不能再這么分散。這解決不了什么?！蓖醢荷f。

隨著人類文明的發展，在防災減災方面需要有現代概念和現代的組織管理體系。“現在我們在進行大部制改革，防災減災工作最需要大部制。災害本身有很多共性。任何災害，都有預警、抗災、救災，重建等等，只有涉及專業部分才不一樣。一些基本的測量和監控其實很簡單，只要對人員進行短期培訓就可以?！?/p>

“SARS發生后，最終促成國務院設立應急辦公室，這是一種進步?，F在也在改進，但改進速度和希望差太遠。從今年春天的雪災和這次的汶川大地震來看，步子還應該邁得更快一些。這么多年，這始終

是最核心的問題?！?5年前，王昂生就在為建立防災減災部呼吁，但事情一直推進緩慢?！敖⒁粋€部來統籌防災減災工作，能夠避免各部門從部門利益出發帶來的重復投入，更好地做到不以官僚利益為導向，而以人民利益為主?！?/p>

科學的官僚與老化

政府體制之外的另一個問題，是學術體制?！翱萍冀绾鼙?，我們的科學家在做什么。我們的錢花到哪里去了?科學家沒盡到這個責任?！泵鎸o數生命的逝去。王昂生激動地質問。但他同時認為，地震局在這次大地震中成為公眾指責對象，有自身原因，也有科研體制原因。這不只是地震局的問題，而是整個科技界的問題。

SCI(《科學引文索引》)是由美國科學信息研究所(ISI)1965年創辦的引文數據庫，是目前國際上三大檢索系統中最著名的一科。許多國家和地區均以被SCI收錄及引證的論文情況來作為評價學術水平的一個重要指標。

上世紀80年代末南京大學最先將SCI引入科研評價體系。主要基于兩個原因，一是當時國內學術界存在各種不正之風，缺少一個客觀的評價標準；二是某些專業國內專家很少。國際上通行的同行評議不現實。

這一體系遭到王昂生的批判：“SCI的考核主要針對文章，完全按照這個標準，能在多大程度上促進社會發展?社會發展不是靠文章，有些學科、雜志點擊率比較高，新興學科關注的人蟲點擊率低，但是很有發展前景?！蓖醢荷嬖V記者，雜交水稻之父袁隆平的理論解決了多少萬人的吃飯問題，但他是在國務院的干預下才當上院士的，因為按現行體制他當不上。

“中國把SCI作為一個重要衡量指標沒什么問題，但是SCI目前已成為衡量國內大學、科研機構和科學工作者學術水平的最重要的甚至是唯一尺度，卻大有問題。SCI是紐約一個私立圖書館自己設立的指標，真正解決中國的問題，不是靠幾篇文章。當然，有相當一部分文章對科學發展起了作用，但是對科學發展起作用和真正對中國社會發展有益處中間的差距是很大的。中國社會的實際問題缺少人去關注，科學的激勵、評價體制出了大問題。現在，很多院士都反對SCI。”衛生部國家突發公共衛生事件專家咨詢委員會成員黃建始如是說。

就防災減災來說，自然災害和突發公共衛生事件是一個范疇，黃建始和王昂生對SCI的看法不謀而臺。現行科學體制鼓勵論文的發表，而相對輕視對實際問題的研究和解決。唐山大地震發生32年之后的汶川大地震，中國在地震預測研究方面進步緩慢似乎并非偶然。

防災減災屬于新興科學。西方對新興科學非常重視，有一套體制保證新興科學迅速興起，而且鼓勵年輕的科學家發表不同觀點。王昂生介紹，中國科學界在這方面弱點很明顯，體制僵化，學會老化，新興科學成立一個新學會難于上青天，只能從老學會里分一個出來。

像防災減災，中國都研究20多年了，有100多門學科和災害有關，就是成立不了學會。這樣的學術現狀，被王昂生稱為科學的官僚和老化。