國農業保險外部環境的構建研究

楊　敏

摘要：農業保險具有準公共品的屬性，其發展需要制度和政策環境的支持，但由于外部環境的缺失，我國農業保險市場呈現有效需求和供給不足的局面，業務萎縮。在當前農業保險低迷時期，我國應借鑒發達國家的成功經驗，從完善農業保險法律法規、加大政府補貼力度、提高農民收入、增強農民保險意識四個方面著手，構建良好的外部環境，促進農業保險的可持續發展，為社會主義新農村建設服務。

關鍵詞：農業保險；正外部性；政府補貼

中圖分類號：F840.66文獻標識碼：A文章編號：1003—0751(2008)04—0032—03

收稿日期：2008—04—10

作者簡介：楊敏，女，湖北經濟學院金融學院講師，中南財經政法大學新華金融保險學院博士生。

一、外部環境對農業保險發展的影響

分析農業保險作為一項農村經濟保障制度，可以通過防范和化解農業風險，

建立農業保險補償機制，在社會主義新農村建設中發揮積極有效的作用。但是由于農業保險法律法規缺位、政府支持力度不足、農民支付能力較低、保險意識薄弱等外部環境的制約作用，目前我國農業保險市場呈現供給和需求“雙冷”的局面，發展速度緩慢。

（一）需求層面

首先，農業保險具有消費正外部性，農民購買保險后除自己受益外，也可以使該地區的農業風險成本減少、生產規模擴大、產品價格降低，使整個社會獲益。

農業保險消費利益外溢使其邊際私人收益小于邊際社會效益，如果政府對農民投保不予以補貼，農民將承擔購買農業保險的全部成本，其邊際私人成本就會大于整個社會的邊際社會成本，使得農民對農業保險消費量小于最佳消費量，造成農業保險的有效需求不足。其次，由于我國農業產業化程度低，農業的收益率不高，農民可支配收入增長緩慢，目前農業保險費率相對于農民的收入水平來說太高，在沒有政府補貼的情況下，絕大多數農民均無能力承受。這種農民較低的收入水平與較高的保險費率之間的矛盾，進一步制約了農民對農業保險的有效需求。另外，我國農民文化素質相對較低，缺乏風險意識和創新精神，在農民的思想意識中，積谷防饑、養兒防老的思想依然是抵御自然風險、防范自然災害的重要法寶。農民更多關注的是保險的價格而不是風險的危害，很多農民對保險的認識不夠，不清楚保險的作用，還有不少農民對自然災害存在僥幸心理，這些思想導致農民保險意識極為淡漠，不愿意參加農業保險。

（二）供給層面

農業保險同時具有供給的正外部性，保險公司的邊際私人成本高于邊際社會成本，而邊際私人收益卻遠小于邊際社會收益。這是因為農業保險具有高風險性，農業生產抵御自然災害的能力差，自然條件某一方面的異常變化，如洪澇、干旱、病蟲害、霜凍、冰雹等災害都會給農業生產造成損失。而且農業保險還會面臨其他險種鮮有的風險—共變風險，即遇到規模較大的自然災害時，所有投保農民在同一時間遭受損失，所以農業保險具有損失發生頻率高，損失程度嚴重的特點，其賠付率遠高于一般財產保險。我國是世界上自然災害損失最嚴重的國家之一，據統計，我國農業受災的比例每年大約在40%以上，比一般發達國家高出10%—20%。另外，由于農戶居住分散，生產集約化程度低，使農業保險展業、承保、定損、理賠的難度、強度較大，道德風險和逆選擇的問題比較突出，致使農業保險的經營成本和監督管理成本都比較高。高賠付率和高經營成本形成合力，導致農業保險經營虧

損嚴重。國際上農業保險發展較好的國家,政府對經營農業保險的商業保險公司都給予多方面的支持,提供諸如業務經營費用補貼、資金支持以及稅收優惠等政策性扶持。而在我國缺乏有效的農業保險政策傾斜和支持,農業保險除了免除營業稅和印花稅外,國家尚無配套政策予以扶持。于是，以利潤最大化為目標的商業保險公司按照邊際成本等于邊際收益的原則確定農業保險的均衡量，結果是保險公司的最佳“生產量”小于社會最佳規模，造成農業保險供給不足。

（三）政府層面

從以上分析可以看出，農業保險是具有需求和供給雙重正外部性的準公共品，這種準公共品的性質要求政府必須成為農業保險中的一個重要行為主體，規劃和組織農業保險的生產，如對農業保險實施財政補貼、提供稅賦減免政策、建立巨災風險基金等，這需要對農業保險制度予以明確，而農業保險制度的建立則需要通過立法來實現。從國外一些農業保險發展比較成功的國家來看，為彌補市場機制配置資源的缺陷都是通過立法來增加政府干預農業保險的能力并約束政府的非理性行為。結合我國的農業保險法立法實踐來看，我國目前還沒有一部專門的農業保險法，保險機構、投保人和監管部門都沒有一部完善的農業保險法律可以依據。我國現行的《保險法》是一部商業保險法，主要是規范和保障商業性保險公司的經營行為，而農業保險中大部分具有政策性。由于無法可依，農業保險中的許多領域都存在著法律真空。法制的缺失給農業保險實踐帶來了較多困難，如農業保險的定位、政府在農業保險中的職能和地位、對農業保險的支持扶持原則、對農業保險投保人利益的保護、對保險公司的保護、如何保證農業保險的覆蓋面等都不能有效落實。

二、構建我國農業保險外部環境的思路

良好的外部環境是農業保險發展的重要推動力。我國應從目前農業保險的現狀出發，借鑒發達國家的經驗，構建可持續發展的農業保險外部環境，實現農業保險資源的有效配置，擴大農業保險業務規模，更好地為社會主義新農村建設服務。具體思路如下：

（一）完善農業保險法律法規，為農業保險發展提供制度基礎

完善的農業保險法律法規，是明確政府在農業保險中的主導作用，實施農業保險的傾斜政策，保障我國農業保險健康發展的制度基礎。我國政府應盡快制定和頒布《農業保險法》，把農業保險制度納入我國保險法律體系，使農業保險規范化和制度化。以法律的形式確立農業保險中政府、保險人、投保人、受益人的權利義務關系，規范農業保險的市場運作行為，對農業保險的具體目的、保障范圍、保障水平、費率厘定、賠付標準、實施方式、組織機構及運行方式、各級政府的作用與職能，管理費和保險費分擔原則、資金運用、政府補貼、再保險、農業保險中行為人的違約責任、追究方法等方面進行詳細而明確地規范。

在法律體系的構建過程中，應以國家法律為基礎，地方法規、政策為輔，出臺相關的農業專業合作組織的基本運作法規，用以規范和指導其運行。從國內各個省、區、市開展的多種農業保險試點情況來看，各個地方之間差異很大，目前國家立法條件尚不成熟。建議先由試點地區政府、保險監管部門和農業保險公司根據轄區內的農業保險經營模式，制定相應的農業保險地方性法規。根據地方性法規試點情況，國務院制定農業保險條例，待條件成熟后，再制定農業保險法。在立法過程中，保監會、農業部、財政部、國務院扶貧辦、民政部應主動加強政策、資金的協調與溝通。

（二）加大政府補貼力度，為農業保險發展提供財稅支持

農業保險實行財政補貼是農業保險特殊性的要求，國外農業保險發展的實踐表明，政府對農業保險的補貼效用往往優于對農業生產的直接補貼，因此，我們應加大政府對農業保險的支持力度，建立各級政府財政、稅收政策支持體系。

1.對農業保險投保人實行保費補貼

直接的保費補貼有助于提高農民的保險購買力和投保積極性，刺激農業保險的有效需求。政府可出臺相關規定和實施細則，列明予以補貼的險種項目，同時，對補貼的標準要因險種、費率、地區而異。對農民的保費補貼，參考國外農業保險補貼的做法和我國的財政體制，建議中央財政補貼保費的30%左右,地方財政補貼保費的20%左右，其余部分由農民自負。另外，還要改變傳統的財政救災、支農方式，如推行保費以獎代補制度，變事后救災為事前預防，樹立保險分散風險勝于救濟彌補損失的新理念。借鑒建立獎補資金扶貧貸款機制的做法，從財政撥付的民政救濟資金、糧食綜合直補資金、其他支農資金中拿出一部分，專項用于購買農業保險的農民的保費補貼。

2.對經營政策性農業保險業務的保險機構給予財政補貼和稅收優惠

政府財政對保險機構給予一定程度的業務費用補貼，既可降低農業保險費率，又可提高保險公司經營的積極性。在發達國家，政府一般會向承辦的商業保險公司提供全部或50%以上的管理費用補貼，使政策性農業保險近似于純費率的經營，使之節省運營成本。鑒于現階段我國農業保險主要采取政府主導下的商業保險公司經營模式，建議允許商業性保險公司自愿申請經營由政府提供補貼的政策性農業保險項目，政府補貼可分為保險費補貼和經營管理費補貼，具體補貼比例和數額根據政府的財力狀況和不同險種而有異。

由于政策性農業保險不以盈利為目的，國家還應對經營該業務的保險公司給予稅收優惠，在目前免征營業稅和印花稅的基礎上再免征所得稅，減免的稅收可直接用于補貼其經營政策性農業保險的營業費用。對于經營政策性農業保險業務的盈余，國家應允許其在稅前扣除，建立農業保險專項準備金，以應付大災抵補之需；對開辦農業保險所形成的虧損，經權威審計機構審計確認，允許承辦機構實行虧損掛賬，通過抵減應納所得稅來逐年消化。

3.對政策性農業保險再保險業務給予補貼

農業再保險體系是一項使農業保險走向良性循環的制度安排，是目前國際上化解農業巨災風險的有效途徑，通行的做法是由政府通過立法的形式對農業巨災風險的再保險業務進行政策性補貼，如美國通過聯邦農作物保險公司對參與農業保險的各種私營保險公司、聯營保險公司和再保險公司提供再保險支持。日本則由都、道、府、縣的共濟組合聯合會和中央政府為市、町、村的農業保險組織提供兩級再保險。

我國應對政策性農業保險再保險業務給予補貼，建議由中央財政對直保公司政策性農業保險業務購買再保險給予一定比例的保費補貼，或者對再保險公司向境外分保政策性農業保險業務給予一定比例的保費補貼。必要時候，由政府出資建立政策性的農業再保險公司來運作農業再保險，管理國家農業再保險基金，中央財政對該基金實行一定的補貼。在目前條件不成熟、政策支持未能到位、法律保障遲遲不能建立的情況下，可由中國再保險（集團）公司暫時以商業再保險的方式進行過渡，以商業運作的模式向各級地方農業保險機構提供再保險支持。

4.建立國家農業保險巨災風險保障基金

借鑒國外先進經驗，探索建立農業巨災專項風險基金。巨災專項風險基金是用來應付特大災害發生而積累的專項基金，用于發生巨災時的大額保險賠付。我國是一個農業大國，每年都面臨著巨大的自然災害，巨災專項風險基金是解決當前國內巨災問題的一個有效措施和手段。在具體的實踐中，風險基金的資金來源可由參與者共同出資，國家財政出一部分，經營農業保險的保險公司按一定比例投入。首先，國家采取財政補貼和財政撥款方式建立專項基金；其次，各級地方政府每年拿出部分支農資金和救災款來充實后備；最后，由政策性保險公司發行債券，并以國家投資為主，企業、社會團體等參股方式籌集風險專項基金。

（三）提高農民收入，為農業保險發展提供經濟基礎

要想使農民購買農業保險，把潛在的需求變成有效的需求，最根本的途徑就是提高農民收入。首先，我國要進一步加大農業結構調整的步伐和力度，走農業產業化經營的道路，大力發展第二、第三產業，實行種養加、產供銷、農工貿一體化經營，拓寬農民就業空間，增加農民收入。其次，積極提高農戶綜合素質。農戶是農業保險業務中的基本投保單位，農戶綜合素質的提高關系到農業保險能否順利進行。農戶掌握科學文化知識有助于提高其生產經營能力，有能力采用更加科學的生產技術，從而降低農產品的市場風險，增加收入，從而保證農業保險機構的保費收入。現階段，為提高農戶綜合素質，各級政府及農業保險機構要全面開展農民職業技能培訓工作，建立靈活高效實用的培訓體系，采取多種形式加強對農民進行科技文化教育培訓，把提高農業科技創新能力作為農業生產增產，農民增收的戰略舉措來抓。在對農戶進行培訓時，要結合農業產業結構調整、發展特色農業和生產過程實際的需要，開展有針對性的、實用性強的農業科技培訓，提高農業生產過程的知識含量。最后，深化農村稅費改革，統一城鄉稅制，取消不合理收費項目，大幅度減輕農民負擔。

（四）增強農民保險意識，為農業保險發展提供社會基礎

農民保險意識是決定農業保險有效需求的一個重要因素，為了改善當前農民保險意識薄弱的現狀，各級政府部門和農業保險機構應該保持一種耐心和責任心，在廣大農民群眾中堅持廣泛、持久、深入地宣傳和教育,通過媒體、講座、社會調查等形式，讓農民全面地了解農業保險，更新觀念，樹立風險意識和保險意識，逐步消除對農業保險的懷疑態度和抵觸情緒，使農戶認識到，農業的生產經營必須考慮農產品的市場和自然雙重風險。而風險的分散和降低，除了靠自身經營外，通過保險機構轉嫁風險也是重要途徑。另一方面，農業保險公司要通過創新努力開發適銷對路的農業保險產品，為農民提供真正需要而又買得起的政策性農業保險，并在機構設置、理賠服務上讓農民感到方便、快捷。在真切體會到政策性農業保險給自己帶來的保障作用后，農民的保險意識也就自然水到渠成了。

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責任編輯：伊人中州學刊2008年第4期和諧社會下企業社會責任的構建2008年7月中 州 學 刊July，2008

第4期(總第166期)Academic Journal of ZhongzhouNo.4