論行政規劃利害關系人的權利保障

李　棽

摘要：行政規劃是政府進行宏觀調控的重要手段，但在行政規劃過程中借口公共利益需要而侵犯行政規劃利害關系人權益的現象屢見不鮮，有時甚至導致群體性事件發生。為了促進公共行政的民主化、法制化，應當建立以“聽證”為中心的行政規劃公眾參與制度，完善行政規劃利害關系人的權利救濟機制，明確補償原則和措施，對行政規劃利害關系人的權利進行系統、全面保障。

關鍵詞：行政規劃；利害關系人；權利保障

中圖分類號：D922.1文獻標識碼：A文章編號：1003—0751(2008)04—0082—03

收稿日期：2008—04—10

作者簡介：李棽，女，河南工業大學法學院副教授，華中科技大學博士生。

目前，在我國行政規劃實踐中存在著重人治、輕法治的現象，有關行政規劃的法律制度尚不健全，行政規劃公眾參與機制、權利救濟機制、監督管理機制等尚不完善，這些都嚴重制約著行政規劃利害關系人權益的實現。因此，重新審視和深入研究行政規劃利害關系人的權利保障問題是十分必要的。

一、我國行政規劃利害關系人權利保護的現狀

目前我國行政規劃法制化的程度較低，行政規劃立法不完善，大量的行政規劃游離于法律的控制之外，使行政規劃利害關系人的權利缺乏相應的保障，具體表現在三個方面：第一，行政規劃利害關系人的權利缺乏統一的立法保護。我國關于行政規劃的立法分散在不同的法律、法規、規章中，缺乏統一的規范和指引。由于缺乏統一的規劃基本法，有關行政規劃的目的、性質、原則、程序等沒有統一的標準可依，使行政實務部門難以操作，影響行政規劃利害關系人的權利保護。第二，行政規劃程序缺乏公眾參與機制。我國大部分行政規劃基本上由行政主體封閉運作，缺少公眾的參與，如新頒布的《城鄉規劃法》就存在沒有公眾參與的程序性缺陷。該法對城鄉規劃編制調整中的聽證制度及公眾參與制度、規劃管理中的說明理由制度及信息公開制度等都沒有作出規定，而這些程序性制度的缺失將影響公共利益的表達，最終給城鄉規劃的實施帶來不利影響。不具有科學性、合理性的行政規劃一旦付諸實踐往往導致資源的大量浪費，且直接導致行政規劃的穩定性較差。以城市規劃為例，一些地方基本上是一任政府一個規劃，很難保持規劃的嚴肅性和穩定性，這給行政規劃利害關系人的利益造成了不同程度的損失。第三，行政規劃利害關系人的權利救濟機制不完善。在一些行政規劃的制定過程中，受該規劃影響的利害關系人自始至終都沒有表示異議的機會和權利，只能順從行政規劃的安排。如果行政規劃的制定和變更損害了利害關系人的利益，行政主體就會千方百計以公共利益需要為由來推托自己的責任，使利害關系人的權利得不到救濟。另外，行政規劃受害人請求補償或賠償的司法救濟機制亦不完善，一些合法的權益得不到司法保障。

二、對行政規劃利害關系人保護不足的原因分析

行政規劃實際上是行政機關運用行政權力打破現有的利益格局進行重新分配的過程。目前我國社會滿足公眾需求的機會是有限的，而人的利益需求卻是無限的。法律不可能對所有的社會關系都作出精確、細致的規定，因此立法者將概括性法律條文所蘊涵的空間留給行政機關去裁量，這是行政機關擁有自由裁量權的一個重要原因。目前我國有一部分行政規劃在法律上具有一定的根據，但大部分行政規劃

沒有狹義的法律上的依據。法律作出概括性規定，將行政規劃具體內容的確定委任給規劃的制定者，這為利益分配的不公正留下了一系列漏洞，也是我國行政規劃利害關系人的權利保障出現一系列問題的原因之一。具體表現在以下四個方面：第一，行政機關在作出行政規劃時有很大的自由裁量權，而行政規劃在很多情況下具有行政準立法的效果，行政機關在很多情況下既是行政規劃標準的制定者又是標準的執行者，這與規則的制定者應與規則的執行者相分離的法治精神相背離。第二，從經濟學的角度看，行政規劃的擬定、公布、實施等是一個利益相互沖突、博弈的過程，其中最主要的利益博弈發生在公共利益與個人私益之間。在發生利益沖突的情況下，行政機關在很多情況下是沖突的協調者、仲裁者甚至最終決定者，有時行政機關還會以公共利益代表的身份作為一方當事人參加利益的博弈，這就需要政府在行政規劃過程中思考其角色定位，防范權力尋租現象發生。第三，行政主體在行政規劃過程中具有一定的自由裁量權，但有關利益異化的防范措施不完備，使得行政規劃在某種程度上成了一個缺乏“防火墻”的行政空間。第四，除了以上根本性原因外，還有許多因素制約著利害關系人的權利保護。如實踐中，一些行政機關及其工作人員的法制意識不強，法制觀念薄弱；一些行政執法人員的官本位思想嚴重，為民服務意識差，視利害關系人為管理的客體和對象，在制定和實施行政規劃時排除利害關系人的參與，閉門造車，強令利害關系人服從；等等。①在憲政國家，公益和私益的關系應該更多地體現保護公民權利的價值取向，但一些行政部門關注的重心往往偏向公益一邊，背離了這種價值取向。

三、保障行政規劃利害關系人權利的法律思考

1.完善對行政規劃利害關系人權利的立法保障。對行政規劃的控制手段應從實體控制轉移到加強程序控制上，即通過規劃制定程序的公開化、民主化，創立反映有關行政規劃利害關系人意向的機制。我國行政立法起草組起草的《行政程序法（試擬稿）》中將行政規劃的程序納入了法治軌道，但其適用范圍僅限于行政機關為了實現國土或城鄉規劃、興辦公共事業或公共設施等行政目標而制定的行政規劃。因此，制定統一的行政規劃基本法，從實體和程序上對行政規劃作出全面規定是非常必要的。在此基礎上，應進一步修改和完善國家機關組織法的相關規定及各種行政規劃單行法，完善行政規劃的監控機制，形成一套完善的規制行政規劃裁量權的法律制度，保護利害關系人的權益。要實現依法行政的目標，就要在行政規劃的過程中有法可依。“由于行政規劃不是單純的客觀預測性的提示，而是對應該怎樣的政策希望的提示，所以，大多是基于行政廳的預測未來的政策性裁量而制定的。在這種意義上，行政規劃制定機能是一種基于行政廳的廣泛的規劃裁量權的強力權能，常常被稱為‘第二立法權或‘第四種權力。行政規劃的盛行，具有破壞依法行政原理，將現代行政的性質變為依規劃行政，促成行政權強化的危險傾向。使行政規劃與依法行政原則相協調的首要辦法，是要求行政規劃的制定有法律根據……。”②

2.規范行政規劃，建立公眾參與機制，保障利害關系人的權利。知情權是公民的一項重要權利，行政規劃利害關系人在行政規劃編制過程中有知悉行政規劃內容的權利，行政機關有義務公開擬定的行政規劃內容。日本有關法律規定，行政廳在制定公共事業實施規劃時，要在一定期限內公告規劃案，供有關人員通覽。③《聯邦德國行政程序法》第73條第二款規定：“聽證機關可以決定將規劃展示于預計受規劃影響的鄉鎮一個月，以供人查閱。”④行政規劃公開涉及規劃工作的各個環節，在不同的階段，公開的內容與形式可以有所不同。作出編制規劃的決定要在全社會范圍內公開宣布；在城市規劃方案的論證過程中，要向市民公布各種可能的規劃方案，市民有權參與規劃方案的討論，提出建議并發表看法，規劃部門應在征求各有關部門和公眾意見的基礎上形成一個主要方案；城市規劃主要方案形成后、審批前要公開足夠長的時間，公眾如果有新的建議或反對意見都可以提出來，規劃部門要公布公眾意見處理結果，說明采納或不采納的理由；規劃方案若有較大變動，修改后的規劃方案必須再次公示，接受公眾意見，最終在與公眾協商的基礎上形成最后的規劃方案；行政規劃被批準后要向社會公布規劃成果，采用公開展示、在大眾媒體上發布、社區公告、手冊與資料備查等多種形式使廣大群眾了解行政規劃，認同行政規劃。規劃行為通常直接影響到眾多利害關系人的重大權益，因而需要必要的程序保障。德國將行政規劃列為比正式行政程序更為嚴格細致之程序，“此程序必須是具公開言詞說明之聽證程序，而在聽證程序中對于各種不同觀點應詳為討論……”⑤。聽證是行政程序法的核心制度，是擴大公眾參與范圍、提高行政規劃民主化的重要途徑。行政規劃部門應當通過舉行聽證會的形式，保證與規劃有利害關系的人都能參與到規劃制定及實施的全過程中，讓不同利益主體的主張與訴求在聽證程序中能夠顯現出來。主持聽證的主體應當是未參與行政規劃草案編制的規劃部門的首長或與其職務相當的人員，以保證其有一定的定奪權，同時也能及時、客觀地將聽證信息傳達給規劃部門。有時由于行政規劃涉及的利害關系人較多，無法使所有人都參加聽證，這種情況下可以建立一定的機制，以保證參加聽證的利害關系人所代表的地域、職業等的均衡，使具有不同利益的代表都能表達自己的意愿。在此，應注意利益代表層的培植。⑥這方面，美國的經驗值得我們借鑒。在美國城市規劃中，民間組織有多種，如市民咨詢委員會（Citizen Advisory Committee）、市民規劃委員會（Citizen Planning Committee）等。

3.逐步擴大行政復議和行政訴訟的范圍，建立行政規劃編制階段的權利保障機制。一般認為，行政規劃機關在職權范圍內依法定程序啟動規劃的編制（包括修訂）行為屬于抽象行政行為的形成過程，因而排斥了公民或其他組織對這一行政行為請求法律救濟的可能。《行政復議法》以列舉、補充、排除三種方式規定了行政復議的范圍，城市規劃行為既不在以列舉方式規定的可以提起行政復議的具體行政行為之列，也不在以排除方式規定的不可以提起行政復議的行為之列，亦不在以補充方式規定的可以附帶提起行政復議的行為之列。《行政訴訟法》則以概括和列舉的方式明確規定，行政訴訟的受案范圍是行政機關的具體行政行為侵犯了相對人的人身權或財產權的情形。按照這個標準，行政規劃制定行為不在行政訴訟受案范圍之列。現實生活中，公民或其他組織認為自己的權益受到規劃決議的侵害時，只能通過上訪、反映意見等方式維護權利。事實證明，這些方式對于公民權利的維護作用微乎其微。鑒于此，一要擴大《行政復議法》和《行政訴訟法》的受案范圍，將行政規劃作為一般性規定列入行政復議或訴訟的范圍。凡是公權力主體及其工作人員在行使職權時的作為或不作為給公民、法人或其他組織造成不利影響，侵犯其合法權益，利害關系人因而提起行政復議或訴訟的，復議主體或人民法院均應受理。對不宜受理的案件，可以采用列舉、排除的方法加以規定。二要明確行政復議申請人或行政訴訟原告的資格，規定只要公權力主體的行為對相對人受法律保護的利益造成了不利影響，法院又能提供有效的救濟，該相對人就享有申請行政復議或提起訴訟的權利。三要通過規劃立法，增設一個獨立的官方規劃復議委員會行使復議權，該委員會由政府推薦、人大聘任知名規劃專家和法學人士組成，對控制性詳細規劃及各專項規劃是否違反總體規劃、是否違反強制性技術規定、是否違反法定程序等進行審查。四要通過立法規定，涉及行政規劃的爭議，行政復議是司法審查的前置程序，公民、法人或其他組織認為各專項規劃違反總體規劃或國家法律的，可以向規劃復審委員會申請復議；不服復議決定的，可以向人民法院起訴，人民法院僅對程序合法性問題進行審查。

4.完善行政規劃變更、廢止時對利害關系人的救濟。行政規劃是行政機關根據一定時期的具體情況擬制的發展藍圖，而國家經濟和社會狀況是不斷變化的，“就其實質而言，規劃始終處于穩定性和靈活性的緊張關系之中”⑦。因此，根據情況的變化隨時修改、變更行政規劃是理所當然的事情。但行政規劃的修改和變更很有可能對行政規劃利害關系人的權益產生重大影響，于是便產生了行政規劃的變更與公民的信賴保護問題。日本法院通過判例承認國民有要求不得擅自變更規劃的權利⑧，德國“原則上不存在對遵守或持續實施規劃的請求權”，但對公民因修改規劃受到的損失可以按照一般賠償原則給予補償。⑨在我國，由于行政規劃的性質不同，對行政規劃的變更或修改的信賴保護程度也不盡相同。對于指導性規劃，人們應該認識到隨著客觀情況的變化，規劃也有發生變更和取消的可能性，加之規劃本身并無法律拘束力，所以原則上不能對此提出補償請求。只有在政府提供錯誤信息，進行錯誤指導，而利害關系人的利益確實因錯誤指導受到重大損失時，才能考慮予以賠償或補償。對于拘束性規劃，由于相對人必須遵守，其生產和生活往往圍繞著規劃進行，規劃的修改或廢止會給相對人造成重大損失，所以對因指令性規劃的修改造成相對人利益受損的，行政機關應給予適當的補償。補救措施和過渡措施的目的就是為了在變更或者廢止已確定的規劃的同時，考慮利害關系人的權益，為利害關系人適應新的情況提供調整的時間和條件，并對由此給利害關系人造成的損失給予補償。有學者認為，行政規劃變更的結果之一是，使信賴政府規劃行為的人遭受了特別的、額外的、沉重的負擔，這無疑已經構成了征用，而對于征用行為，出于社會公平的考慮，國家必須予以公正的補償。

5.對行政規劃利害關系人的補償原則。由于我國經濟和社會發展水平存在較大的地域差異，在行政規劃的補償標準上搞“一刀切”是行不通的，應允許各地根據具體情況分別制定相應的賠償標準。可以在新修訂的《城鄉規劃法》或未來統一的《行政補償法》中對行政補償標準作出原則性規定：對于先決成本和既得利益，由于這一部分損失比較容易確定，應采取完全補償原則；對于期待利益，由于一部分損失難以完全確定，可采取適當補償原則。

注釋

①郭慶珠：《論行政規劃利害關系人的權利保障和法律救濟——兼從公益與私益博弈的視角分析行政規劃的法律規制》，《法學論壇》2006年第3期。②③⑧楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社，1998年，第567、568、573頁。④應松年：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社，1999年，第454頁。⑤翁岳生主編《行政法》，中國法制出版社，2002年，第803頁。⑥所謂利益代表層，是指與某些常見的行政行為有利害關系的個體代表所組成的組織。市民社會與國家的二元對立與互動構成了法治國家的基礎，而作為市民社會基本構成成份的公民個體根本無力對抗過于強大的國家，因此，必須通過組織化的利益群體使公權與私權之間基本形成一種平衡。⑦［德］哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社，2000年，第413頁。⑨［德］平特納：《德國普通行政法》，中國政法大學出版社，1999年，第162頁。

責任編輯：林墨中州學刊2008年第4期市場經濟條件下民事訴訟結構的若干問題2008年7月中 州 學 刊July，2008

第4期(總第166期)Academic Journal of ZhongzhouNo.4