義務(wù)教育非均衡發(fā)展現(xiàn)狀及地方政策選擇

摘要：義務(wù)教育是整個(gè)教育過(guò)程中的起點(diǎn)教育，是實(shí)現(xiàn)教育均衡發(fā)展的底線保障，更是實(shí)現(xiàn)教育公平的基礎(chǔ)。推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展是政府當(dāng)前的一項(xiàng)重要任務(wù)。焦作市義務(wù)教育發(fā)展現(xiàn)狀的調(diào)查及分析顯示，在一些地區(qū)，義務(wù)教育呈現(xiàn)一種“非均衡化”的發(fā)展?fàn)顩r。要實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，地方政府需要做出積極的政策選擇。

關(guān)鍵詞：義務(wù)教育；非均衡發(fā)展；地方政策

中圖分類號(hào)：G522.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003—0751(2008)04—0111—03

收稿日期：2008—05—04

作者簡(jiǎn)介：武磊，男，華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院博士生。

一、義務(wù)教育均衡發(fā)展是實(shí)現(xiàn)教育公平的基礎(chǔ)

義務(wù)教育均衡發(fā)展是在教育公平、教育平等原則的支配下，國(guó)家制定的有關(guān)義務(wù)教育的法律、法規(guī)和政策，各級(jí)政府和教育部門制定的有關(guān)義務(wù)教育的法規(guī)、政策，都要體現(xiàn)教育均衡發(fā)展的基本思想；不同地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間、群體之間的義務(wù)教育資源，必須均衡配置；各級(jí)學(xué)校和教育機(jī)構(gòu)在具體教育活動(dòng)和教學(xué)活動(dòng)中，要為每一個(gè)受教育者提供均衡的教育和發(fā)展機(jī)會(huì)。①?gòu)倪@一界定來(lái)看，義務(wù)教育均衡發(fā)展既包含對(duì)義務(wù)教育法律、法規(guī)、政策的考量，又包含對(duì)義務(wù)教育資源配置的考量，還包含對(duì)義務(wù)教育教學(xué)活動(dòng)的考量，其核心是優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源的均衡配置。義務(wù)教育均衡發(fā)展不是“削峰填谷”，不是絕對(duì)平均主義，而是在保持優(yōu)質(zhì)學(xué)校的基礎(chǔ)上，加快薄弱學(xué)校的發(fā)展。政府作為公共資源分配的主體，應(yīng)對(duì)義務(wù)教育資源作出合理配置，辦好每一所學(xué)校，教好每一個(gè)學(xué)生。

在現(xiàn)階段，義務(wù)教育均衡發(fā)展是實(shí)現(xiàn)教育公平的基礎(chǔ)。首先，從義務(wù)教育在整個(gè)教育過(guò)程中的地位來(lái)看，義務(wù)教育是起點(diǎn)教育，是其他階段教育的基礎(chǔ)，在一定程度上決定著一個(gè)人在其他教育階段的發(fā)展水平，只有在義務(wù)教育階段每一名學(xué)生都能得到同樣的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)和學(xué)習(xí)條件，才能使所有人站在同一起跑線上，為更高一層教育公平的實(shí)現(xiàn)提供保證。相反，如果在義務(wù)教育階段，并非所有的學(xué)生都接受到同樣良好的教育，那么即使在其他教育階段每一名學(xué)生都受到同等的對(duì)待，也難以保證整個(gè)教育過(guò)程和教育結(jié)果的公平。其次，從義務(wù)教育的性質(zhì)和特征來(lái)看，義務(wù)教育是普及教育，相對(duì)于其他階段的選拔性教育來(lái)講，涉及面更廣，直接關(guān)系到千家萬(wàn)戶；義務(wù)教育又是普惠教育，是政府提供的社會(huì)公共產(chǎn)品，非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性以及人人平等共享是其合法性所在；義務(wù)教育也是每個(gè)適齡人口應(yīng)該享有的基本人權(quán)，是底線公平。因此，義務(wù)教育均衡發(fā)展體現(xiàn)教育公平的倫理價(jià)值判斷，是解決教育公平問(wèn)題的根本途徑。當(dāng)前社會(huì)上對(duì)教育不公的熱議，在很大程度上是由于義務(wù)教育發(fā)展嚴(yán)重非均衡所致。因此，教育公平的基礎(chǔ)在于義務(wù)教育均衡發(fā)展，要實(shí)現(xiàn)教育公平，必須從義務(wù)教育抓起。

二、義務(wù)教育非均衡發(fā)展的基本狀況：焦作案例②

由于我國(guó)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在巨大差異，義務(wù)教育非均衡發(fā)展的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間以及校際之間的非均衡發(fā)展。這種非均衡發(fā)展的狀況主要體現(xiàn)在辦學(xué)條件、辦學(xué)手段、師資力量、教育經(jīng)費(fèi)投入、生源狀況等方面。為了準(zhǔn)確把握義務(wù)教育非均衡發(fā)展的基本狀

況，本文選取河南省焦作市作為個(gè)案進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)研，深入分析義務(wù)教育非均衡發(fā)展的現(xiàn)狀及其根源，以期對(duì)全國(guó)范圍的義務(wù)教育均衡發(fā)展有所啟示。

焦作市是河南省一座在礦區(qū)基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的中等規(guī)模的綜合性工業(yè)城市。在政府的努力下，焦作市義務(wù)教育得到了較好的發(fā)展，其義務(wù)教育均衡發(fā)展也取得了較明顯的成效。根據(jù)2006年《河南教育年鑒》，焦作市有小學(xué)751所，在校生341755人，普通初中238所，在校生187003人，是河南省較早基本實(shí)現(xiàn)“兩基”目標(biāo)的地市。2005年，焦作市還在河南省首開對(duì)縣級(jí)政府教育督導(dǎo)之先河，將義務(wù)教育均衡發(fā)展列入重要考核指標(biāo)，通過(guò)新聞媒體發(fā)布教育督政公報(bào)，在社會(huì)引起了良好反響。但從整體來(lái)看，焦作市義務(wù)教育仍存在一些不均衡現(xiàn)象，城鄉(xiāng)學(xué)校之間、城市名校與薄弱學(xué)校之間有較大差異，擇校現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

（一）城鄉(xiāng)學(xué)校之間的不均衡

1.生均撥款、生均經(jīng)費(fèi)方面

以2007年為例，盡管焦作市財(cái)政對(duì)教育撥款的增長(zhǎng)比例高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)比例，年生均教育事業(yè)費(fèi)、年生均公用經(jīng)費(fèi)均達(dá)到了河南省省定標(biāo)準(zhǔn)，但城鄉(xiāng)配置卻有較大差別，城市、縣城（含縣級(jí)市市區(qū)）明顯高于農(nóng)村（見表1）。

資料來(lái)源：《焦作市2007年教育督政報(bào)告》。

2.校舍建設(shè)及教學(xué)儀器、器材和設(shè)施方面

調(diào)查表明，城市學(xué)校均有固定的運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、實(shí)驗(yàn)室、圖書室，農(nóng)村學(xué)校設(shè)施相對(duì)簡(jiǎn)陋，教學(xué)功能沒(méi)有城市學(xué)校完善。在實(shí)驗(yàn)儀器及音樂(lè)、體育、美術(shù)器材的擁有量上，城市學(xué)校相對(duì)比較齊全，農(nóng)村學(xué)校比較匱乏，即使有一些教學(xué)儀器和器材，也大多比較老舊，農(nóng)村小學(xué)的教學(xué)儀器、器材尤其缺乏。

從信息化建設(shè)來(lái)看，多媒體教室大部分集中在焦作市城區(qū)中小學(xué)校，市直5所學(xué)校全部達(dá)到“班班通”。而農(nóng)村中小學(xué)配有多媒體教室的學(xué)校比較少，離教育部2008年提出的“班班通、堂堂用”要求還有一定差距。

3.教師情況

從教師數(shù)量上看，城市學(xué)校生師比為13.8∶1，農(nóng)村學(xué)校生師比為16.2∶1，城市師資比例高于農(nóng)村，農(nóng)村尤其缺少語(yǔ)文、數(shù)學(xué)、計(jì)算機(jī)、英語(yǔ)等科目的教師；從教師工作量來(lái)看，城市學(xué)校教師基本上做到了專任化，每人擔(dān)一門課，而農(nóng)村學(xué)校尤其是較偏遠(yuǎn)或規(guī)模較小的學(xué)校一名教師擔(dān)2—3門課的現(xiàn)象較多，農(nóng)村學(xué)校教師備課量大于城市學(xué)校教師；從年齡上看，城市教師平均37.1歲，農(nóng)村教師平均38.9歲，農(nóng)村教師年齡偏大；從學(xué)歷上看，城市教師具有本科學(xué)歷人數(shù)占專任教師的50.0%，農(nóng)村教師僅占到17.1%，農(nóng)村學(xué)校擁有高學(xué)歷教師人數(shù)偏低；從流動(dòng)意愿上看，農(nóng)村教師流動(dòng)意愿比城市學(xué)校教師強(qiáng)，有“打算調(diào)到城市學(xué)校”或“從事其他工作”愿望的農(nóng)村教師占33.5%。

4.生源及學(xué)校規(guī)模

城市學(xué)校在生源和學(xué)校規(guī)模方面均好于農(nóng)村學(xué)校，農(nóng)村學(xué)校生源相對(duì)不足，學(xué)校規(guī)模較小。以焦作市解放區(qū)為例，農(nóng)村適齡人口中小學(xué)階段有20%、初中階段有40%的學(xué)生流入城市學(xué)校。城市學(xué)校平均每校1331名學(xué)生，而農(nóng)村學(xué)校平均每校只有348名學(xué)生。

（二）城市名校與城市薄弱學(xué)校之間的不均衡

1.學(xué)校校舍建設(shè)方面

據(jù)統(tǒng)計(jì)，城市名校占地面積相對(duì)較大，校舍整潔美觀；城市薄弱學(xué)校面積一般較小，校舍比較擁擠，部分還比較破舊。名校大都有操場(chǎng)、籃球場(chǎng)，甚至還有標(biāo)準(zhǔn)跑道；薄弱學(xué)校這些設(shè)施不齊全。從學(xué)校建設(shè)資金的投入來(lái)看，名校多于薄弱學(xué)校。以焦作市解放區(qū)為例，2005年全區(qū)投資2010余萬(wàn)元，對(duì)8所中小學(xué)校校舍進(jìn)行了改建或擴(kuò)建，其中5所為名校。

2.器材及設(shè)施配備方面

名校多數(shù)教師備課和辦公已用上了電腦，而薄弱學(xué)校教師擁有電腦數(shù)還相對(duì)較少；名校多數(shù)教師辦公室、教室已安裝了空調(diào)，而薄弱學(xué)校相當(dāng)一部分教室和辦公室還是靠煤球爐取暖；名校音樂(lè)、體育、美術(shù)各類器材比較豐富，學(xué)生參加各種社會(huì)活動(dòng)較多，而薄弱學(xué)校這些器材相對(duì)較少，學(xué)生參加各種社會(huì)活動(dòng)的機(jī)會(huì)也較少。

3.教師情況

名校名師、骨干教師多，薄弱學(xué)校名師、骨干教師少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，焦作市解放區(qū)小學(xué)近70%的省、市級(jí)學(xué)科帶頭人、骨干教師集中在名校，初中近40%的省、市級(jí)學(xué)科帶頭人、骨干教師集中在名校及其分校。名校教師的社會(huì)地位高，對(duì)學(xué)校滿意度高，教師工作的穩(wěn)定性也強(qiáng)，90%以上的教師對(duì)其所從事的工作及個(gè)人的社會(huì)地位表示“滿意”或“比較滿意”。

4.生源及學(xué)校規(guī)模

城市名校生源充足。以解放區(qū)為例，小學(xué)名校平均每個(gè)年級(jí)6個(gè)班，中學(xué)名校平均每個(gè)年級(jí)13個(gè)班，班級(jí)學(xué)生人數(shù)高于省定的小學(xué)50人、中學(xué)45人標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象比較普遍。薄弱學(xué)校學(xué)生生源不足，小學(xué)平均每個(gè)年級(jí)3個(gè)班，中學(xué)平均每個(gè)年級(jí)4個(gè)班，班級(jí)學(xué)生人數(shù)均低于省定標(biāo)準(zhǔn)。

5.學(xué)校經(jīng)濟(jì)狀況

統(tǒng)計(jì)表明，城市名校經(jīng)濟(jì)狀況明顯優(yōu)于薄弱學(xué)校。一是財(cái)政劃撥給名校的經(jīng)費(fèi)往往多于薄弱學(xué)校；二是社會(huì)上對(duì)名校的贊助也多于薄弱學(xué)校；三是由于名校學(xué)生多、規(guī)模大，學(xué)校收取的學(xué)雜費(fèi)、擇校費(fèi)也多。因此，名校可以有更多的資金用于學(xué)校設(shè)施的改善、器材的充實(shí)、教師的培訓(xùn)，還可以有一定的實(shí)力來(lái)增加教師的福利，如組織教師旅游等等。這使得名校對(duì)其他學(xué)校的優(yōu)秀教師更具有吸引力。

（三）學(xué)生群體之間的不均衡

由于城鄉(xiāng)之間、名校與薄弱學(xué)校之間在辦學(xué)條件與辦學(xué)水平上存在著很大的不均衡，因此盡管教育主管部門明確規(guī)定學(xué)校必須“劃片招生、就近入學(xué)”，但“片外”一些望子成龍、盼女成鳳的家長(zhǎng)還是通過(guò)各種渠道，設(shè)法把孩子送入名校，導(dǎo)致“擇校”現(xiàn)象大量出現(xiàn)。據(jù)調(diào)查，焦作市小學(xué)中部分名校2006年度所招的一年級(jí)新生有近30%為片外擇校生。大量“片外”學(xué)生的涌入，使班級(jí)規(guī)模均不同程度超過(guò)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，形成“大班額”現(xiàn)象。這使得名校有限的優(yōu)質(zhì)教育資源難以承載，難以充分照顧到每一名學(xué)生，從而帶來(lái)同一班級(jí)學(xué)生之間接受教育的不均衡。此外，盡管名義上各學(xué)校都已取消了重點(diǎn)班，但個(gè)別學(xué)校在班級(jí)師資配備上仍有所側(cè)重，形成事實(shí)上的重點(diǎn)班與非重點(diǎn)班之分，這也造成了同一學(xué)校學(xué)生之間接受教育的不均衡。

可以說(shuō)，焦作市義務(wù)教育非均衡發(fā)展現(xiàn)象是全國(guó)義務(wù)教育狀況的一個(gè)縮影，是農(nóng)村與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡在教育上的反映。同時(shí)，以往以城市為中心的教育政策和不合理的教育分級(jí)管理體制導(dǎo)致了城鄉(xiāng)教育投入差距的拉大，加劇了城鄉(xiāng)教育的不均衡；受應(yīng)試教育體制和以升學(xué)率為中心的精英教育理念和片面教育政績(jī)觀、片面教育質(zhì)量觀的影響，一些教育主管部門在人、財(cái)、物上給名校錦上添花的多，給薄弱學(xué)校雪中送炭的少，這也帶來(lái)了校際之間教育的不均衡。總之，義務(wù)教育的不均衡發(fā)展使教育公平嚴(yán)重受挫。

三、促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的地方政策選擇

從焦作市義務(wù)教育發(fā)展的非均衡現(xiàn)狀可以看出，義務(wù)教育非均衡發(fā)展造成了教育不公，制約了教育的發(fā)展，也帶來(lái)了一系列的社會(huì)問(wèn)題。政府在解決義務(wù)教育不均衡發(fā)展問(wèn)題方面負(fù)有義不容辭的責(zé)任。地方政府應(yīng)從以下幾個(gè)方面努力推進(jìn)地區(qū)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

1.切實(shí)加大對(duì)教育的投入，特別是增加對(duì)農(nóng)村及城市薄弱中小學(xué)校的投入

義務(wù)教育發(fā)展不均衡歸根結(jié)底是優(yōu)質(zhì)教育資源難以滿足社會(huì)的需求，由此導(dǎo)致分配不均，引發(fā)社會(huì)各方爭(zhēng)奪優(yōu)質(zhì)教育資源。解決這一矛盾的根本在于進(jìn)一步加大對(duì)教育的投入，做大優(yōu)質(zhì)教育資源這個(gè)“蛋糕”。保證足額的投入是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育資源均衡配置的根本前提。同時(shí)，按照哈佛大學(xué)羅爾斯著名的“補(bǔ)償利益”觀點(diǎn)，政府的投入不能平均用力，應(yīng)向農(nóng)村及城市薄弱學(xué)校傾斜，使農(nóng)村及城市薄弱學(xué)校得到應(yīng)有的利益補(bǔ)償。

2.堅(jiān)持以正確的教育政績(jī)觀和全面的教育質(zhì)量觀指導(dǎo)義務(wù)教育的發(fā)展

要改變以往單純“以升學(xué)率論英雄”的做法，將公平作為教育政策的基本價(jià)值取向，制定有利于農(nóng)村及城市薄弱學(xué)校發(fā)展的政策、措施；建立義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估制度和監(jiān)測(cè)制度，把義務(wù)教育是否做到了均衡發(fā)展作為考核評(píng)價(jià)和督導(dǎo)相關(guān)政府領(lǐng)導(dǎo)、教育主管部門教育工作的重要內(nèi)容，對(duì)地區(qū)內(nèi)校際差距適時(shí)進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析；取消學(xué)校等級(jí)評(píng)估及重點(diǎn)學(xué)校制度，引導(dǎo)教育向均衡化方向發(fā)展。同時(shí)，學(xué)校應(yīng)建立科學(xué)、全面的教學(xué)評(píng)價(jià)體系，引導(dǎo)教師樹立全面的教育質(zhì)量觀。在對(duì)老師的教育質(zhì)量評(píng)價(jià)上，既要看培養(yǎng)了多少尖子生，更要看班級(jí)里每一名學(xué)生的潛能是否都得到了充分發(fā)揮，使教學(xué)實(shí)踐活動(dòng)更加體現(xiàn)教育公平的要求。

3.推進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加大對(duì)薄弱學(xué)校的改造力度

要根據(jù)《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》的規(guī)定，從本地區(qū)實(shí)際出發(fā)，制定統(tǒng)一的地區(qū)內(nèi)義務(wù)教育資源配置的量化標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)地區(qū)內(nèi)學(xué)校辦學(xué)條件作出明確、具體的硬性規(guī)定，達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的要限期達(dá)標(biāo)。對(duì)農(nóng)村過(guò)于分散、確實(shí)難以達(dá)標(biāo)的教學(xué)點(diǎn)，要撤并整合，合理布局，使每所中小學(xué)校都能按照法定標(biāo)準(zhǔn)擁有大體均等的辦學(xué)條件。學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不是裁長(zhǎng)補(bǔ)短，而是用具體化、尺度化的手段從底線上保證教育均衡，在達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)上各學(xué)校再因校制宜，發(fā)展各自特色。

4.加強(qiáng)農(nóng)村及城市薄弱學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)

要把加強(qiáng)農(nóng)村及城市薄弱學(xué)校師資建設(shè)作為促進(jìn)教育均衡的關(guān)鍵來(lái)抓：第一，建立利益導(dǎo)向機(jī)制，引導(dǎo)優(yōu)秀教師向農(nóng)村及城市薄弱學(xué)校流動(dòng)。政府應(yīng)設(shè)立教育均衡發(fā)展獎(jiǎng)勵(lì)基金，對(duì)自愿到農(nóng)村及城市薄弱學(xué)校工作的優(yōu)秀教師給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)或生活補(bǔ)貼，同時(shí)在評(píng)先和職稱評(píng)聘上給予傾斜。第二，優(yōu)先滿足農(nóng)村學(xué)校的教師需求。凡新錄用教師原則上須先在農(nóng)村學(xué)校工作5年以上，未滿5年一般不予調(diào)動(dòng)。第三，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)教育資源。要建立地區(qū)內(nèi)教師定期輪崗制度，教育主管部門統(tǒng)一組織調(diào)配師資，使優(yōu)質(zhì)教育資源在校際間有序流動(dòng)。第四，建立嚴(yán)格的培訓(xùn)制度，有計(jì)劃地選送農(nóng)村及城市薄弱學(xué)校校長(zhǎng)、教師到大專院校培訓(xùn)，提高這些學(xué)校校長(zhǎng)和教師素質(zhì)。第五，依托現(xiàn)代教育網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享。要組織骨干教師通過(guò)教育網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行遠(yuǎn)程授課或巡回授課，讓農(nóng)村及城市薄弱學(xué)校的學(xué)生也能接受高質(zhì)量的教育，縮小城鄉(xiāng)之間、名校與薄弱學(xué)校之間的師資差距。

5.嚴(yán)格執(zhí)行“劃片招生、就近免費(fèi)入學(xué)”制度

初中名校可以采取電腦派位的辦法招生。要按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格控制班級(jí)規(guī)模，禁止公辦學(xué)校收取擇校費(fèi)，遏制擇校現(xiàn)象的進(jìn)一步蔓延，努力使各校在生源上大體均衡。

注釋

①翟博：《教育均衡發(fā)展需要明確哪些理論問(wèn)題》，《中國(guó)教育報(bào)》2006年7月29日。②相關(guān)數(shù)據(jù)均來(lái)自筆者于2008年5月從焦作市教育局、焦作市解放區(qū)教育局得到的調(diào)查資料：2005年—2006年《解放區(qū)義務(wù)教育發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》、2006年—2007年《解放區(qū)義務(wù)教育發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》、2006年《焦作市教育督政報(bào)告》、《焦作市教育督導(dǎo)團(tuán)關(guān)于2005—2006學(xué)年縣（市、區(qū)）及市直學(xué)校辦學(xué)水平評(píng)估情況的通報(bào)》、《焦作市教育督導(dǎo)團(tuán)關(guān)于2006—2007學(xué)年縣（市、區(qū)）及市直學(xué)校辦學(xué)水平評(píng)估情況的通報(bào)》。

責(zé)任編輯：隨園中州學(xué)刊2008年第4期論幸福的休閑維度2008年7月中 州 學(xué) 刊July，2008

第4期(總第166期)Academic Journal of ZhongzhouNo.4