北洋政府督辦參戰事務處及西北籌邊使署軍政職能探析

摘要：中國參加第一次世界大戰后，專門成立了督辦參戰事務處，負責參戰事務。戰后改為督辦邊防事務處。督辦參戰事務處所轄參戰軍也改為邊防軍。此外，又另設西北籌邊使，西北邊防總司令，負責西北邊防事務。其職能以及獨特的人事安排使其對民國軍閥政治產生了極為重大的影響。它使北洋軍事集團由軍事派系聯合控政走向軍事寡頭派系控政，使派系軍隊及其戰爭直接成為民國內政的籌碼與工具。

關鍵詞：北洋政府時期；督辦參戰事務處；西北籌邊使；西北邊防總司令

中圖分類號：K256文獻標識碼：A文章編號：1003—0751(2008)04—0191—03

收稿日期：2008—02—13

作者簡介：劉迪香，女，湖南師范大學歷史文化學院博士生，湖南城市學院城市發展系副教授。督辦處、西北籌邊使署的軍政職能

第一次世界大戰爆發后，因參戰問題對我國當時北京政府政治機構設置及其權力失衡的作用與影響較少論述。當時督辦參戰事務處（下文簡稱“督辦處”）的設置，以后西北籌邊使及西北邊防總司令的設置以及職能的行使對民國政治尤其是軍閥政治產生了巨大的影響。其一，督辦處的設置使中央政府機構權力配置失去平衡；西北籌邊使署的設置則使超省級軍政使職之間區域軍政權力配置失去平衡，進而直接導致了北洋軍事集團的公開派系化，使民初政治由形式上的文武官僚軍紳聯合執政（督軍團是其形式）走向公開的軍事寡頭派系控政。

督辦處、西北籌邊使等職署的設立和職掌

1917年12月18日，北京政府馮總統任命段祺瑞為參戰督辦，次年2月25日，以教令形式頒布了“督辦參戰事務處組織令”。①規定，督辦參戰直隸于大總統綜理國際參戰事務。下設參謀長一人，承督辦之命佐理一切事務。另設參贊，參議若干人。由督辦分別聘委。處下設參謀、外事、軍備、機要、四處及副官長。處長及處員由督辦選派，副官無定員。細則由督辦另定之。督辦參戰事務處于同年3月1日成立。隨后頒布相關人事任命。②通電中外宣告該處成立。隨后按“督辦參戰事務處組織令”第七條制定了“督辦參戰事務處辦事細則”。③第一次世界大戰結束，參戰軍失去以“參戰”名義存在的理由。北京政府決定改參戰督辦為邊防督辦，改參戰軍為國防軍，后再改為邊防軍。1919年8月15日，以教令形式頒布“督辦邊防事務處組織令”。④其組織機構與參戰督辦事務處相同。⑤

1918年10月20日，北京政府設立“西北邊防籌備處”，由徐樹錚負責訓練西北邊防軍。1919年6月13日，任命徐樹錚為西北籌邊使。6月24日，任命徐樹錚兼西北邊防總司令。11月30日，徐樹錚又兼督辦外盟事宜。為此，1919年7月，安福國會以法律形式頒布了《西北籌邊使官制》六條。⑥規定該職設立之目的為“規畫西北邊務并振興各地方事務”。該使“由大總統特任，籌辦西北各地方交通、墾牧、林礦、硝鹽、商業、教育、兵衛事宜。所有派駐該地各軍隊統歸節制指揮。關于前項事宜都護使商承西北籌邊使襄助一切。其辦事長官佐理員等應并受節制。”該使“辦理前條事項其有境地毗連關涉奉天黑龍江甘肅新疆各省極其在熱河察哈爾綏遠各特別行政區內者應與該省軍政民政最高長官及各都統妥商辦理。西北籌邊使徐樹錚于次年4月7日，制定并呈請頒布了《西北籌邊使公署編制》，規定設八廳：總務、財計、商運、郵傳、墾牧、林礦、禮教、兵衛。西北籌邊使公署官員多為西北邊防總司令部現有人員兼任。⑦另聘兼任參贊、參議若干人，按財政部定章只給車馬費。

1.督辦參戰事務處的軍事職能

第一，督練參戰軍。參戰軍1918年7月籌建，1919年1月正式組成。1919年8月改稱邊防軍。⑧由督辦參戰事務處參謀長靳云鵬兼任督理參戰軍訓練事宜，負責訓練參戰軍。1919年1月，靳云鵬督練公布“參戰軍師司令部條例”，師長直隸于督練。師長負責所管師之日常軍政事宜并管轄軍法會審。師司令部設七處。與巡閱使署機構設置相近。1919年初，編成第一，二，三師，⑨第一師師長曲同豐，駐北苑；第二師長，馬良，駐濟南；第三師師長陳文運，駐北京南苑。

第二，參與交涉“參戰借款”和“軍械借款”。參戰軍的訓練軍官大多來自日本，而其裝備器械則全部來自日本。這是由中國向日本的“參戰借款”及“軍械借款”條件決定的。“參戰借款”2000萬日元，此款在整個“西原借款”1，45億元中數目很小。但日本卻獲得了中國參戰軍的訓練權及參戰軍裝備器械提供權。通過“參戰借款”條約有關規定，日本取得了對北京政府內政的間接干預權。該借款的交接完全拋開了北京政府相關職能部門的職權與監督。由參戰訓練處督練及軍需課長會同署名蓋印領取借款。這對中國當時中央政府機構間的權力制衡產生了重大影響。使參戰督辦成為凌駕于日常職能部門的特權機構。中央政治勢力失去均衡。軍械借款是在“西原借款”之外之借款。參戰軍使用的武器和裝備“全部來自于日本”⑩，段任督辦后，以陸軍部名義先后與日本泰平公司兩次簽定軍械借款，均以軍械交付，品種多，式樣新。

第三，負責組織軍隊出兵西伯利亞。根據中日陸海軍共同防敵協定及其說明之相關規定，日本獲得通過中國出兵西伯利亞權，并且，規定中國軍隊參與日本出兵西伯利亞的軍事行動“應入日本軍司令指揮之下”。中國軍隊及軍需品經南滿鐵路運輸者，交由日方負責。1918年4月，林建章海軍代將節制赴崴海陸軍并負責撤僑事宜。第九師師長魏宗翰，參謀長劉祖藩赴崴，后改由第九師師長宋煥章代將，節制赴崴海陸軍支隊統兵官。另有一營去庫侖及后貝加爾湖地區。1918年8月，又派一個營去海參崴。1920年7月，全部回國。從上述可知，所謂“參戰軍”與對外戰爭的具體軍事行動毫無關系。參戰軍及其日后之邊防軍，西北邊防軍卻轉換為國內政治斗爭的工具和籌碼。

2.西北籌邊使署的軍政職能

西北籌邊使的前身為西北邊防籌備處，1918年6月徐樹錚任西北籌邊使，6月24日兼任為西北邊防總司令。為此，徐到河南、安徽等地招募新兵，并對已劃歸參戰處的四個奉軍補充旅重新加以整編，組建成西北邊防軍，共四個混成旅。后來，西北籌邊使又兼督辦外盟事宜。徐諸使職的主要政績是成功策劃外蒙撤治。1919年7月，徐派李如璋部駐庫侖。后調褚其祥旅第七團由宣化、張家口援庫。

督辦處、西北籌邊使署在北洋政府

政治體制中的地位和作用1.參戰督辦處與北京中央政府機構的制度失衡

督辦處通過反制度方式反控安福國會及北京政府。其一，督辦處為總統下屬機構。但總統對其內部人事任免及具體事務幾乎毫無節制。督辦處實為一種督辦責任制。橫向而言，督辦處與總統府屬之公府參陸辦公處之權力分工為分掌國家對外最高軍事權，對內最高軍事權。這使督辦和總統在最高軍政軍令權方面處于平行的地位。其二，督辦處實際運作中聘各部部長為參贊，各部副部長為參議。閣員成為督辦之顧問屬員。加之內閣受控于安福國會，這樣，督辦處實為政府的“太上皇”機構。其三，督辦處督辦仰仗于督辦參謀處處長徐樹錚，徐樹錚通過體制外的安福部控制國會從而遙控政府。其四，督辦處成立時中央軍事權的內外分工為：對內軍事由總統府參陸辦公署專職辦理，對外軍事交參戰督辦統管。在實際運作中，軍政軍令權呈現極端的人治化與派系化特色。即反制度化操作。北京政府軍政職能部門參謀本部及陸軍部成為清閑無權部門。督辦及軍政大員掌控最高軍政軍令權。

2.西北籌邊使與地方軍政制度之失衡

其一，西北籌邊使在北京政府使職設置中的“制度逆轉”作用。西北籌邊使署與西北邊防軍總司令部機構人員高度合一，但前者為行政職務，后者為軍政職務，二者人員機構的重合導致在制度上的蛻變與逆轉。即在省區一級行政機構以上出現跨省區或超省級的軍政合一機構。實際政治運作中，以徐樹錚身兼四職，使西北籌邊使得以操控國家軍政軍令權，則使地方軍政制度的均衡徹底打破，終于走向北洋內部的派系戰爭。

其二，西北籌邊使與東三省巡閱使關系產生緊張。巡閱使本來的職權，是以“會同”區內軍政長官籌辦“目的事務”為限。西北籌邊使的設立促使張作霖借機加快了其東三省軍政一體化的步伐和進程。

其三，西北籌邊使與內戰前線使職關系失衡。西北籌邊使官制案通過后5個月，吳佩孚與西南簽訂了秘密《救國同盟軍草約》，該約核心內容就是“倒皖反日”，矛頭直指西北籌邊使徐樹錚及其西北邊防軍、安福國會及其安福俱樂部。

其四，西北籌邊使與督軍團體制向軍事寡頭體制演變。筆者認為可將袁后軍閥政治時期劃分為“督軍團干政”時期與“督軍團參政”時期。前者為舊國會存在時期。后者為安福國會前期。而西北籌邊使設立后使“督軍團”解體。督軍團發生政治分化與派系組合。直皖戰爭后進入“軍事寡頭控政”時期。

如前所述，徐樹錚之本職及兼職使三使之軍政勢力失衡。直皖戰爭前，北京政府設有五大使職。長江上游總司令吳光新始終無固定地盤，而兩廣巡閱使龍濟光于1918年5月敗走北方，失去固定地盤，均已不足為論。長江巡閱使倪嗣沖在此期無獨特作用。那么只有三大使即四省經略使、東三省巡閱使、西北籌邊使對中國時局有重要影響力。后來，這些使職，逐漸“既不以軍政為限，也不受地區名義的束縛，形成超省級的太上皇政府”。五四時期，三使之權力均已開始走向軍政一體化，派系化。首先，東三省軍政一體化。1921年3月12日鮑貴卿免職后，張作霖調孫烈臣為吉林督軍兼省長，黑龍江督軍兼省長由第29師師長吳俊升升任。至此，張氏完全控制了東三省之軍政大權。東三省軍官中出身于張之陸軍第27師原班底的團以上軍官占三分之二。張成為名符其實的“東北王”。其次，曹吳前線使職將領的地方化。對南戰爭中，北京政府先后任命了兩批使職，第一批諸如兩湖宣撫使曹錕、湘贛檢閱使張懷芝等，第二批有四省經略使曹錕、援粵總司令張懷芝、援粵副司令吳佩孚等。這些職務都與對南戰事有關系，但多為不了了之。特別值得注意的是，這些使職除吳佩孚外多有地方軍政職務兼職。這樣，所謂對南戰爭一個怪現象就是，其一，對南戰爭中央政府無統一軍事指揮機構，全交由地方大員負責。失利后則多自動撤回原省。其二，曹錕等第二次受命征南后，曹錕根本沒去前線；援粵總司令張懷芝稍戰即敗，以回本地“剿匪”為由撤回原地。至于閩浙軍援粵正副總司令也如出一轍。而東三省巡閱使張作霖早在與徐矛盾公開化后即將對南前線奉軍大部撤回關外，小部留駐京畿一帶。這樣，湖南前線僅留下援粵副司令吳佩孚死守。而其他駐湘中央軍隊諸如李奎元師、范國璋師、馮玉祥旅、張宗昌師等部散駐各地，無所作為。當中央政治出現派系化后強化了前線使職將領的地方化特質。吳氏要求“罷戰議和”及“撤防北歸”從法理上是無據的。因吳為中央軍隊之前線將領。軍人以服從為天職。吳軍之原駐之地直隸并非其永駐之地。但是吳氏“撤防北歸”的行動得到當時輿論的支持，并且公開以“直軍”名義“倒皖反日”世人不以為怪。清末科舉制的廢除，連同科舉制的一些理性原則也廢棄。如官吏任職的地籍與親屬回避制。導致民國地方鄉土主義，家族主義盛行：本地人做本地官、父兄兄弟同官本籍。如直隸曹氏兄弟，曹錕為直隸督軍，曹銳為直隸省長，曹瑛為薊榆鎮守使，歷任陸軍第三師團長，直隸陸軍補充旅旅長，直隸陸軍第四混成旅旅長、陸軍第二十六師師長。河南趙氏兄弟等不一而足。從上述可知，到吳佩孚撤防北歸時，直隸、河南、湖北督軍職位事實上已固定化，權利已習慣化，并且，直隸省級機構

督軍省長權限向無劃分，已經高度軍政一體化。

中央軍隊與少數省級軍政大員的結合使原來的督軍本位失去平衡，以少數軍事寡頭為核心的軍事派系開始左右民國中央政治。由“生存高于一切”原則導致軍事派系之間的分分合合，聯盟與反叛成為“常態”。平時，以督軍為本位相安自守以維持動態均衡，均衡破壞時合縱連橫成為常態。這樣，北京中央政府權威盡失，地方軍事寡頭們只把其視為平等之一員。因此，當中央與地方大員們出現矛盾沖突時，某些地方大員竟然以“調停者”身份斡旋于中央與地方軍閥之間！這種現象在民國前期累累出現，“見怪不怪”。

注釋

①《政府公報》《命令》，1918年2月26日第752號。②《東方雜志》第十五卷第4期；吳廷燮：《合肥執政年譜初稿》；來新夏：《北洋軍閥》五，上海人民出版社，1993年，第153頁。③南京國家第二歷史檔案館：《北洋政府督辦邊防（參戰）事務處檔案》，《中華民國檔案資料匯編》第三輯《軍事》一，上，江蘇古籍出版社，1993年，第720—722頁。④《政府公報》《命令》，1918年8月16日第1267號。⑤《政府公報》《公文》，1919年7月18日第2639號。⑥《政府公報》《法律》，1919年7月19日第1239號。⑦《政府公報》《公文》，1920年4月16日第1498號。⑧《政府公報》，1918年8月6日第1257號。⑨《北洋政府邊防軍（參戰軍）第三師檔案》，《中華民國檔案資料匯編》《軍事》一，上，江蘇古籍出版社，1993年，第723—729頁。⑩韓世儒：《參戰軍與直皖戰爭概述》，《北洋軍閥史料選編》下，中國社會科學出版社，1981年，66—68．轉引自《五四運動檔案資料》，中國社會科學出版社，1980年，第158—160頁；李永昌：《1918—1920年中國出兵西伯利亞述論》，《近代史研究》1993年第1期。錢實甫：《北洋政府時期的政治制度》上冊，中華書局，1984年，第254頁。劉壽林編《辛亥以后十七年職官年表》，沈云龍主編《近代中國史料叢刊續編》第五輯，文海出版社有限公司，1996年，第480、245—248頁。《順天時報》1922年8月16日，轉引自郭劍林《吳佩孚傳》下冊，北京圖書館出版社，2006年，第541頁。

責任編輯：何參中州學刊2008年第4期宋代的官監酒務與官酤法2008年7月中 州 學 刊July，2008

第4期(總第166期)Academic Journal of ZhongzhouNo.4