特殊保障機制導致多哈談判破裂

劉健男　周立春

2008年7月29日晚，WTO總干事拉米宣布，由于有關成員在“農產品特殊保障機制”上的分歧無法彌合，多哈回合談判破裂。消息一經公布，各方普遍表示失望和困惑。許多成員的部長不理解，談判為何在這一問題上翻車。什么是農產品特殊保障機制？為什么各方在該問題上的分歧會導致整個多哈回合談判的破裂？談判破裂是否還有其他原因？

農產品特殊保障機制旨在保護國內農產品

農產品特殊保障機制（Special Safeguard Mechanism，簡稱“SSM”）是在本輪談判中為WTO發展中成員新引入的貿易救濟機制。該機制允許發展中成員在進口農產品數量激增或價格下跌時征收附加關稅，以有效應對進口農產品對國內產業的沖擊。

該機制是應印度尼西亞、印度等G33成員（發展中成員農業問題33國協調組，印尼牽頭，包括印度、中國等成員）的要求被列為談判議題的。事實上，烏拉圭回合《農業協定》第5條已有農產品特殊保障條款（Special Safeguard Provisions，簡稱“SSG”）。但以往的經驗證明，現有SSG的觸發條件過于嚴格，發達成員可以啟用該條款，發展中國家援引該條款保護國內產業的難度很大。因此，印尼等成員提出建立新的只適用于發展中成員的SSM，同時要求終止SSG。

作為SSM的主要支持方，G33強調貿易救濟機制的有效性，要求設立較低的觸發水平和充分的救濟關稅水平，特別是要求救濟關稅水平不受烏拉圭回合約束關稅的限制。除G33外，非洲集團、最不發達國家集團、非加太集團以及弱小經濟體集團等也是貿易救濟機制的支持方。

美國和凱恩斯集團（由農產品出口國組成，澳大利亞、加拿大、巴西、阿根廷等為核心成員）擔心該機制被濫用，影響其農產品出口利益。他們主張設定較高的觸發水平以及觸發該機制時應滿足的其他條件，并要求限制救濟關稅的水平，強調不能超過多哈回合談判前的約束關稅水平。

談判艱難效果甚微

2004年7月達成的《七月框架協議》規定：“將制定一特殊保障機制供發展中成員使用”，貿易救濟機制問題由此獲得正式談判授權。2005年12月的香港部長級會議再次對此予以確認。在近期的談判中，G33根據《農業協定》第5條提出了SSM的文字建議，阿根廷、烏拉圭、巴拉圭等成員隨之提出反建議。各方對SSM的適用范圍、觸發條件和救濟方式等問題進行了艱苦而漫長的磋商后，仍未在實質性問題上未取得進展。

2008年7月25日，WTO總干事拉米在七方部長會上提出關于農產品特殊保障機制的解決方案：在觸發水平140%（即某產品任何一年進口量超過以往三年平均進口量的40%），救濟關稅可超出多哈回合前的約束水平，但超出幅度不高于15%或15個百分點。對于這一方案，印度堅決反對，堅持115%的較低觸發水平。

7月28日，拉米召集G7部長再次討論該問題。有成員將矛頭指向中國，提出中國大豆等低關稅產品的救濟關稅可超出烏拉圭回合約束水平的幅度要低于15%或15個百分點。中國商務部部長陳德銘當即表示，不應就某一種產品單設救濟水平，這在政治上是一種歧視性的做法，在經濟上也很不合理，中方無法接受。

7月29日上午，歐盟、澳大利亞在G7高官磋商中提出新的解決方案：觸發水平為115%時，救濟關稅可超出烏拉圭回合約束水平的33%或8個百分點；觸發水平為140%時，救濟關稅可超出50%或12個百分點。美方對此堅決反對，強調140%是美國的政治“紅線”，115%的觸發水平不具備談判基礎。隨后，拉米召開G7部長會，要求成員在方案二的數字上作出選擇。美國和印度均表示無法接受該方案，并堅持其在觸發水平上的要價。盡管拉米又努力斡旋，但美國和印度仍無法達成協議，談判最終破裂。

政治因素導致談判破裂

從表面上看，美、印在SSM問題上無法達成共識是談判破裂的直接原因。但從深層原因看，主要還是因為美、印的國內政治因素。

美國無法顯示談判靈活性

美國政府是在沒有國會談判授權的情況下參加本次小型部長級會議的。早在2007年7月，美國的“貿易促進授權”（又稱“快軌”授權）就已過期，這使美國會對于政府與其他國家達成的貿易協議，可逐條審議修改，而非只能全盤接受或否定。再加上民主黨控制國會，布什的共和黨政府又處于“跛腳鴨”的階段，面臨的形勢日趨被動。在這種情況下，美國在談判中的靈活度受到了極大限制，要保證談判結果能夠在國會獲得通過，美國談判人員不得不壓低自己的出價，同時提高對其他成員的要價。

為確保談判結果符合其利益，美國國會和業界代表直接到日內瓦督戰，進一步加大了美國談判人員的壓力。本次小型部長級會議期間，美給出的唯一靈活性出價就是在扭曲貿易的國內支持方面，同意將削減結果由164億美元降至145億美元。這一水平比美國2007年美國扭曲貿易國內支持的實際支付水平高出近一倍，很難讓其他成員滿意。尤其是美國重點補貼的農產品，如大豆、棉花、小麥等，同時是其主要出口農產品，也恰好是發展中成員希望通過SSM保護的產品。在美國不對國內支持進行實質性削減的情況下，發展中成員也很難降低在SSM方面的要求。

即使美國和印度能夠在SSM問題上能夠達成一致，美國在棉花補貼問題上也難以過關。美國是世界上棉花補貼最多的國家，年均補貼額在10億美元以上。美國的巨額棉花補貼打壓了國際市場棉花價格，嚴重影響了廣大發展中國家，特別是貧困的非洲產棉國的利益。貝寧、馬里、乍得、布基納法索要求美國對棉花補貼進行82.2%的削減，但遭到美棉花利益集團的強烈反對。美方在這一問題上處于極為被動的局面，無法在談判中顯示任何靈活性。

在此情況下，美國選擇在SSM問題上與印度強硬對抗并致使談判破裂就不難理解了。對于美方談判人員而言，談判的最優結果是達成一個低成本、高收益的協議，以使國會買賬。當發現這一結果無法實現的時候，美國只能盡力避免由其獨家承擔談判破裂的責任，尤其是在棉花補貼這一美國明顯理虧的問題上。

印度國內大選決定其強硬立場

與美國不同，印度選擇強硬立場主要是出于國內大選需要。7月22日，也就是WTO小型部長級會議召開的第二天，印度國會舉行了對聯合政府的“信任投票”，印度商工部長納特因此缺席了前兩天的會議。萬一投票不能過關，納特部長將無法回到日內瓦參加會議，而缺少印度的參與，實質性的談判將無法進行。最終，印度聯盟政府贏得了投票。今年底，印度還將進行大選。在這樣一個關鍵時刻，印度政府必須要在涉及農民利益的問題上保持強硬，以贏得占重要地位的農民選民的支持。

印度對美在談判中的立場十分不滿。印方透露，歐盟在會議期間提出過一個折中方案，印曾考慮接受該方案，但美卻很快地就拒絕了這一折中方案，表示140%的觸發水平是“紅線”，即使139%也無法接受，所以雖然印對該方案有靈活性，但鑒于美方的強硬立場，印方認為沒有必要繼續討論，就此談判破裂。印方表示，印度海關的統計手段較為落后，一般來說，要滯后三四個月，如果觸發水平是140%，那等印度海關的統計結果出來以后，市場早已遭受到歐美廉價產品的巨大沖擊。所以SSM的觸發水平一定要合理，以使印度政府能夠及時采取措施，保護印為數眾多的生計農民。

多哈回合前途未卜

盡管談判破裂，各方仍希望保存談判結果，作為今后談判的基礎。據悉，拉米8月12日會見了印度總理辛格、商工部長納特，并計劃8月下旬訪美，力爭彌合雙方在農產品貿易救濟機制上的分歧。美國總統布什、巴西總統盧拉、澳大利亞總理陸克文也在奧運會期間紛紛表態，支持盡快重啟談判，并力爭早日達成協議。

但由于此次會議失敗對多哈談判的打擊極為沉重，各方很難在短期內恢復信心。而且，8月份歐美休假過后，美國就將進入大選的關鍵時期，印度的大選也即將拉開帷幕，這樣的政治環境不利于談判的重新啟動。因此，談判可能將沉寂一段時間，待美、印等國大選塵埃落定，確定新的貿易部長，各方積累足夠的政治意愿后，談判才可能重新恢復。

（作者單位：商務部世貿司）