１４年后反壟斷法尷尬分娩無(wú)配套措施致可行性孱弱

李默風(fēng)

總有些新生事物令人迷惑，中國(guó)新出臺(tái)的第一部反壟斷法即是如此：它被寄望于維護(hù)市場(chǎng)的正常競(jìng)爭(zhēng)，但同時(shí)有不少本土企業(yè)期待它能成為自己翻身做大的契機(jī)。這種讓外國(guó)企業(yè)緊張，中國(guó)企業(yè)歡呼的傾向，令其執(zhí)行力和針對(duì)性被打上問(wèn)號(hào)。而過(guò)于原則性，則注定它還有很長(zhǎng)一段路要走

中國(guó)打擊市場(chǎng)壟斷行為的決心很大，但要真正肅清不公現(xiàn)象仍任重道遠(yuǎn)！

2008年8月1日，《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（下稱《反壟斷法》）正式實(shí)施。它明確指出，凡是利用市場(chǎng)支配地位和濫用行政權(quán)力破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的行為皆屬違法，相關(guān)方面將予以堅(jiān)決打擊。對(duì)此，多方人士猜測(cè)，鐵路、電信、石油、汽車、軟件、芯片和航空煤油等7大公認(rèn)有壟斷嫌疑行業(yè)或“有幸”成為我國(guó)反壟斷的第一個(gè)被告。

面對(duì)一部醞釀了14年的新生法律，它一開(kāi)始就被不少人寄予了厚望。國(guó)家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督檢查司司長(zhǎng)李鐳指出，目前市場(chǎng)上的價(jià)格壟斷行為已經(jīng)演化出三大特色：一是涉及行業(yè)廣泛，違法主體多樣；二是行業(yè)組織牽頭，重點(diǎn)企業(yè)主導(dǎo)；三是串通手段直接，違法行為典型。原有的執(zhí)法體制、取證手段和處罰方式都已不能滿足實(shí)際工作的需要，出臺(tái)《反壟斷法》將為肅清那些私訂價(jià)格壟斷協(xié)議，濫用市場(chǎng)支配地位和行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，提供強(qiáng)有力的支持。

對(duì)此，業(yè)界人士表示，相關(guān)部門的初衷是好的，然而原計(jì)劃與新法律配套推出的細(xì)則（據(jù)稱有40余個(gè)）至今仍無(wú)下文，《反壟斷法》能否發(fā)揮應(yīng)有作用，在業(yè)界就存在很大懸疑。

“我們不能指望一部‘光禿禿的法律來(lái)徹底根治國(guó)內(nèi)的行業(yè)壟斷問(wèn)題。”包括復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究中心孫立堅(jiān)教授在內(nèi)的一大批學(xué)者不無(wú)擔(dān)憂地指出，出臺(tái)《反壟斷法》是中國(guó)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)里程碑，但其對(duì)具體行業(yè)、企業(yè)行為并沒(méi)有明確的壟斷界定，甚至某些條文還出現(xiàn)了歧義，不免讓人遺憾。而在它生效之前，業(yè)內(nèi)就盛傳某些企業(yè)已研究出一系列打“擦邊球”的辦法。對(duì)一部法律而言，這無(wú)疑是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

十四載孕育

《反壟斷法》的出臺(tái)有著深刻的社會(huì)背景。

隨著中國(guó)改革開(kāi)放的日漸徹底，三十年來(lái)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)格局悄然變化，相繼出現(xiàn)了一大批足以影響所在行業(yè)發(fā)展的中外巨頭公司，并導(dǎo)致了某些不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象出現(xiàn)。相關(guān)分析人士指出，“這違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由競(jìng)爭(zhēng)的基本原則，必須加以糾正。”而事實(shí)上，國(guó)家早在上世紀(jì)八十年代中期就開(kāi)始注意并討論這個(gè)問(wèn)題。隨著1993年國(guó)家社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的最終確立，《反壟斷法》的立法工作正式展開(kāi)，一晃已是14年。

另有知情人士介紹，1994年《反壟斷法》被列入第八屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，并由原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委和國(guó)家工商總局共同組織起草。2004年3月，商務(wù)部將該法送審稿單獨(dú)提交給國(guó)務(wù)院法制辦。2005年12月，國(guó)務(wù)院法制辦對(duì)《反壟斷法》(草案)進(jìn)行大幅改動(dòng)，某些章節(jié)被整體刪除。次年6月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過(guò)此草案。在經(jīng)過(guò)2007年6月十屆全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《反壟斷法》草案內(nèi)容的再次補(bǔ)充和調(diào)整后，同年8月在十屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)。

《反壟斷法》被譽(yù)為“經(jīng)濟(jì)憲法”，它的出臺(tái)引人關(guān)注。但漫長(zhǎng)的立法過(guò)程卻給人們帶來(lái)了很多疑惑：這到底是一部怎樣的法律？它將會(huì)對(duì)哪類企業(yè)行為說(shuō)“不”？

日前，曾全程參與該法制訂的國(guó)務(wù)院法制辦副主任張穹給那些憂心忡忡的企業(yè)負(fù)責(zé)人吃了一粒“定心藥”。他表示，《反壟斷法》并不反對(duì)壟斷企業(yè)本身，而是反對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的壟斷行為。“國(guó)家不會(huì)簡(jiǎn)單地定義某個(gè)企業(yè)壟斷，被認(rèn)為最敏感的市場(chǎng)份額問(wèn)題也只是其中一個(gè)參考因素，不是全部。”張穹說(shuō)，具備在相關(guān)市場(chǎng)控制商品價(jià)格、數(shù)量，或者能夠影響其他競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入，并濫用市場(chǎng)支配地位的企業(yè)行為才會(huì)被認(rèn)為是壟斷。這也就意味著，除了行業(yè)領(lǐng)先企業(yè)，中型企業(yè)也有可能因?yàn)榇ü仓\價(jià)格等不法行為而受到反壟斷調(diào)查。

2008年7月25日，國(guó)家工商總局公布了《國(guó)家工商行政管理總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》。據(jù)此規(guī)定，國(guó)家工商總局成立了反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局，執(zhí)法權(quán)局限于“經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議”和“經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位”兩類。剩下來(lái)的最后一類“具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營(yíng)者集中”，將由第二家同樣享有反壟斷執(zhí)法權(quán)的機(jī)構(gòu)——國(guó)家商務(wù)部負(fù)責(zé)。而最后一家執(zhí)法機(jī)構(gòu)——國(guó)家發(fā)改委的反壟斷職能，則局限在價(jià)格壟斷的范圍之內(nèi)。

按照《反壟斷法》起草人之一、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授黃勇的說(shuō)法，國(guó)家對(duì)《反壟斷法》將實(shí)行二元的執(zhí)法模式，即在國(guó)務(wù)院有一個(gè)反壟斷委員會(huì)，負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法的指導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)的工作；在其之外還有一個(gè)一分為三的執(zhí)法部門，即上面提到的國(guó)家工商總局、國(guó)家商務(wù)部和國(guó)家發(fā)改委。

誰(shuí)是“第一被告”

據(jù)本刊記者了解，從《反壟斷法》于8月1日正式實(shí)施至今，已經(jīng)迫使一些企業(yè)作出調(diào)整。例如，廣州豐田在法律生效前一周宣布解除此前對(duì)經(jīng)銷商的價(jià)格限制和區(qū)域銷售等一系列被認(rèn)為是約定俗成的政策。當(dāng)下，盡管“《反壟斷法》不反對(duì)壟斷企業(yè)本身，反對(duì)的是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的壟斷行為”，但由廣州豐田引發(fā)的“誰(shuí)會(huì)成為《反壟斷法》的首個(gè)‘開(kāi)刀對(duì)象”的關(guān)注已成最大熱門話題，而關(guān)注領(lǐng)域主要集中在IT領(lǐng)域。

金杜律師事務(wù)所高級(jí)合伙人律師寧宣鳳認(rèn)為，由于IT行業(yè)在美國(guó)、歐洲等反壟斷立法、執(zhí)法較為完善的國(guó)家和地區(qū)最受關(guān)注，該行業(yè)突出的技術(shù)特征很容易讓企業(yè)在經(jīng)營(yíng)中遭受壟斷嫌疑。微軟和英特爾都有可能成為首批惹上麻煩的企業(yè)。Hunton and Williams律師事務(wù)所的休特·帕特也認(rèn)同此觀點(diǎn)，休特·帕特曾負(fù)責(zé)美國(guó)反托拉斯執(zhí)法，他指出，在中國(guó)反壟斷法出臺(tái)之前，國(guó)內(nèi)就已經(jīng)四處流行“《反壟斷法》主要針對(duì)外資企業(yè)”的說(shuō)法，雖然沒(méi)有證據(jù)表明就是如此，但在華跨國(guó)公司確實(shí)逐年增多，特別是微軟、英特爾十分搶眼。在歐洲，這兩家企業(yè)已經(jīng)因?yàn)橄嗤木売稍獾狡鹪V，前者甚至接到了不少金額不菲的罰單。1997年10月，微軟因?qū)g覽器和視窗操作系統(tǒng)捆綁銷售遭到美國(guó)司法部指控。2001年6月，它雖然躲過(guò)拆分命運(yùn)，但違反反壟斷法的罪名卻成立。大約在此三年后，微軟再次因?yàn)橄嗤虮粴W盟罰以4.97億歐元，并在2006年7月被追加總額為2.8億歐元的罰款。今年2月，微軟又領(lǐng)到了歐盟8.99億歐元的罰單。而去年10月，它也最終接受了韓國(guó)公平交易委員會(huì)(KFTC) 3543萬(wàn)美元反壟斷罰款。

似乎將微軟列為中國(guó)反壟斷法的“第一被告”已是“眾望所歸”，而關(guān)于微軟在華壟斷的說(shuō)法自上世紀(jì)90年代起就一直不曾停頓。今年7月5日，在一個(gè)由博客網(wǎng)舉辦的小型研討會(huì)上，與會(huì)者圍繞《反壟斷法》的討論不知不覺(jué)中變成對(duì)微軟“壟斷”行為的控訴。

包括有“反微軟斗士”之稱的方興東（現(xiàn)為互聯(lián)網(wǎng)實(shí)驗(yàn)室董事長(zhǎng)）等人均認(rèn)為，在美國(guó)本土以及歐盟、韓國(guó)等國(guó)家和地區(qū)遭遇了多次反壟斷調(diào)查，并且屢訟屢敗的微軟十幾年來(lái)因?yàn)閲?guó)內(nèi)相關(guān)法律的缺失而高枕無(wú)憂。它巧借盜版產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)自我品牌宣傳，足夠強(qiáng)大后才反過(guò)來(lái)進(jìn)行打擊。如今，業(yè)界對(duì)微軟的捆綁銷售深有非議，但這卻是其成功打擊競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的做法。它牢牢掌控著全球90%以上的操作系統(tǒng)市場(chǎng)。在中國(guó)，微軟憑借自己的獨(dú)特地位對(duì)消費(fèi)者說(shuō)一不二。它曾多次強(qiáng)迫包括中國(guó)政府部門在內(nèi)的采購(gòu)單位，在購(gòu)買視窗系統(tǒng)的同時(shí)必須搭配其Office產(chǎn)品。“尤其令人氣憤的是，微軟在國(guó)內(nèi)的產(chǎn)品銷售價(jià)格要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于它在國(guó)際市場(chǎng)的價(jià)格。”與會(huì)人士在價(jià)格問(wèn)題上對(duì)微軟提出嚴(yán)肅批評(píng)。

方興東指出，微軟十幾年來(lái)聯(lián)手美國(guó)商業(yè)軟件聯(lián)盟(BSA)等組織對(duì)中國(guó)進(jìn)行盜版調(diào)查，廠商意見(jiàn)很大。他透露，互聯(lián)網(wǎng)實(shí)驗(yàn)室正在推出一系列《中國(guó)高科技領(lǐng)域壟斷狀況調(diào)查報(bào)告》，其中微軟就是主要調(diào)查對(duì)象之一。

至于英特爾，市場(chǎng)研究公司iSuppli最新發(fā)布的調(diào)查報(bào)告顯示，它的微處理器全球市場(chǎng)份額接近80%，而競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手AMD只有13%，二者在中國(guó)市場(chǎng)的比例也差不多如此。

針對(duì)國(guó)內(nèi)業(yè)界對(duì)微軟的微辭，微軟公司全球資深副總裁、微軟（中國(guó)）董事長(zhǎng)張亞勤在自己的博客中表示，微軟在華市場(chǎng)的份額還不足以支配市場(chǎng)，盜版的猖獗幾乎可以使正版產(chǎn)品的比率忽略不計(jì)。況且，中國(guó)政府越來(lái)越重視國(guó)產(chǎn)軟件，強(qiáng)調(diào)同等條件下優(yōu)先采購(gòu)本土產(chǎn)品。他認(rèn)為“我們和政府、整個(gè)IT業(yè)界有很多合作，我們沒(méi)有壟斷”。英特爾中國(guó)區(qū)市場(chǎng)傳播部經(jīng)理張怡璠也指出，英特爾認(rèn)為《反壟斷法》是在保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)并鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新，“我們很歡迎這部法規(guī)”。據(jù)她透露，英特爾法務(wù)部已經(jīng)對(duì)該法內(nèi)容深入了解，并對(duì)內(nèi)部員工進(jìn)行了相關(guān)的培訓(xùn)，它不會(huì)對(duì)公司的發(fā)展帶來(lái)沖擊。

仍待完善

值得注意的是，中國(guó)的《反壟斷法》有8章共57條內(nèi)容，與西方國(guó)家反壟斷法動(dòng)輒數(shù)十萬(wàn)字的條文和豐富的案例、指南，形成強(qiáng)烈對(duì)比，這引發(fā)了業(yè)界對(duì)該法能否確實(shí)被執(zhí)行的懷疑。

8月4日，國(guó)務(wù)院終于公布了《反壟斷法》第一個(gè)配套法規(guī)——《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，明確了“經(jīng)營(yíng)者集中的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)”問(wèn)題，但同時(shí)也把今年3月份發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)的規(guī)定(征求意見(jiàn)稿)》的19條內(nèi)容削減為5條。雖然有關(guān)方面強(qiáng)調(diào)縮減掉的內(nèi)容會(huì)在重做修改后公布，卻無(wú)人知道《反壟斷法》的“單薄”狀況還要持續(xù)多久。

“從目前的情況看，這部法律在鼓舞人心的同時(shí)，也令人深感憂慮。”一位不愿具名的法律學(xué)者指出，現(xiàn)在的《反壟斷法》會(huì)讓執(zhí)法者陷入尷尬，他們可能覺(jué)得某些企業(yè)踏入了“雷池”，但又找不到具體的法律依據(jù)。此外，因?yàn)閲?guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)的辦公機(jī)構(gòu)也將設(shè)在商務(wù)部，今后反壟斷調(diào)查執(zhí)法，商務(wù)部將扮演主要角色。供職于WilmerHale律師事務(wù)所的雷斯特·羅斯擔(dān)心，在三大執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置沒(méi)有細(xì)化，執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織設(shè)置和分工也沒(méi)有明確的背景下，三部門聯(lián)合執(zhí)法或存隱患。他說(shuō)，中國(guó)商務(wù)部負(fù)責(zé)企業(yè)合并執(zhí)法的部門僅有40人左右， 不僅數(shù)量有限，執(zhí)法能力也令人擔(dān)憂。和其他兩個(gè)執(zhí)法部門的人員一樣，他們都缺乏反壟斷的經(jīng)驗(yàn)。

分析人士認(rèn)為，《反壟斷法》幫助政府判斷企業(yè)是否存在濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)優(yōu)勢(shì)，但如果他們都把握不好，自己就會(huì)陷入濫用干預(yù)手段的嫌疑。資料也顯示，上世紀(jì)九十年代末期微軟被美國(guó)司法部起訴的壟斷案中，一度面臨被一分為二的危險(xiǎn)，但最終支付了7.5億美元的罰款后轉(zhuǎn)危為安。在此過(guò)程中，上百位經(jīng)濟(jì)學(xué)家聯(lián)名給國(guó)會(huì)寫信抗議政府濫用反壟斷法，被認(rèn)為是微軟命運(yùn)改變的關(guān)鍵。

自從《反壟斷法》正式生效以來(lái)，一種截然相反的企業(yè)反應(yīng)也引起分析者的關(guān)注，那就是外資企業(yè)的如臨大敵，與中資企業(yè)出人意料的“沉著冷靜”。

據(jù)悉，7月30日，代表2000余家在華歐美企業(yè)的中美商會(huì)和中歐商會(huì)，先后呼吁政府盡早出臺(tái)《反壟斷法》的相關(guān)實(shí)施細(xì)則，以避免企業(yè)因?yàn)椤盁o(wú)知”而犯錯(cuò)。同時(shí)，也有不少外資企業(yè)派人親自到全國(guó)人大常委會(huì)問(wèn)詢。但國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期以來(lái)就背負(fù)壟斷之名的能源、通訊、交通等領(lǐng)域的本土巨頭卻沒(méi)有類似舉動(dòng)。

是它們已經(jīng)深諳新法內(nèi)容，還是有恃無(wú)恐？海南大學(xué)法學(xué)院副教授王琳認(rèn)為，原因如果是前者，無(wú)可厚非，但若是后者則令人失望。她指出，先前《國(guó)家賠償法》一出臺(tái)就被戲稱為“國(guó)家不賠償法”，《破產(chǎn)法》出臺(tái)的時(shí)候也被學(xué)者宣告“破產(chǎn)”，難道《反壟斷法》真的要改名為《反國(guó)外企業(yè)在華壟斷法》？現(xiàn)在本土企業(yè)家期待國(guó)家能先拿微軟、英特爾等外企“開(kāi)刀”，從而為自己的進(jìn)一步發(fā)展掃清道路，這種心態(tài)很不正常。

業(yè)界均認(rèn)為，中國(guó)壟斷企業(yè)所具備的優(yōu)勢(shì)并不是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲得地位，行政權(quán)力庇護(hù)才是它們成長(zhǎng)的最大優(yōu)勢(shì)。久而久之，它們對(duì)法律就會(huì)越來(lái)越麻木。倘若不能為這些企業(yè)敲響警鐘，將無(wú)助于它們的發(fā)展。

法律界人士指出，目前的《反壟斷法》還存在一個(gè)很致命的弊病——處罰過(guò)輕，其中的很多條文皆做出了“處50萬(wàn)元以下的罰款”，這根本無(wú)法威脅到財(cái)大氣粗的壟斷企業(yè)。他們建議，對(duì)比歐盟動(dòng)輒上億歐元和美國(guó)不封頂?shù)奶幜P，國(guó)家仍需表現(xiàn)得更加強(qiáng)硬，否則，只會(huì)挫傷那些真的掌握證據(jù)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力卻又相對(duì)有限企業(yè)的訴訟勇氣。