必須重建市場監(jiān)管體系

可取的改革之道是將相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)改造為獨立監(jiān)管機構(gòu)。監(jiān)管機構(gòu)將僅僅按照專業(yè)標準獨立地監(jiān)管產(chǎn)品的質(zhì)量，對民眾的消費安全負責(zé)，而不再費心考慮經(jīng)濟增長。

乳品行業(yè)眾多企業(yè)生產(chǎn)含有三聚氰胺奶粉的事件令人震驚。震驚之余，人們需要思考，如何從制度上避免這樣的悲劇再次發(fā)生?政府所能做、也必須做的是對食品、藥品、質(zhì)量檢測等重要的監(jiān)管體系進行改革，解決類似監(jiān)管失靈的問題。

市場是一個擴展過程。人們最初的交易活動是在熟人社會進行的。在這里，種種自發(fā)形成的監(jiān)管體制會約束生產(chǎn)者有效地控制產(chǎn)品質(zhì)量，誠信經(jīng)營。隨著交易范圍逐漸擴展，交易對象越出熟人社會范圍，出現(xiàn)陌生人的合作與交易活動。比如浙江母親用三鹿奶粉喂養(yǎng)自己的孩子，中國的動物飼料會出口到美國。

這個時候，熟人社會形成的市場監(jiān)管機制顯然將無法發(fā)揮作用，陌生人社會的合作與交易活動需要一種新的監(jiān)管體系，使得生產(chǎn)商能夠約束自己。這種監(jiān)管的第一個層面是商人的自我約束，它包括企業(yè)家的倫理自我約束，與商人自治的制度規(guī)范。市場經(jīng)濟的正常運轉(zhuǎn)需要倫理基礎(chǔ)，這一點，已經(jīng)被越來越多的人認識到。同時，真正自治的行會、行業(yè)協(xié)會也可以提供某種程度的自我監(jiān)管。近些年來國內(nèi)頻繁發(fā)生食品、藥品及其他產(chǎn)品的安全事件，與當(dāng)代中國企業(yè)家的商人倫理及生產(chǎn)環(huán)節(jié)所涉及之人的職業(yè)倫理之匱乏，密切相關(guān)。

但是，改進商人倫理之事，緩不濟急，當(dāng)下立刻就可以做、而且屬于政府分內(nèi)的措施，是變革政府的食品、藥品、質(zhì)檢等監(jiān)管體系，使之更能有效地對公眾利益承擔(dān)其應(yīng)有的責(zé)任。

目前政府設(shè)立了幾套質(zhì)量監(jiān)管體系，如食品藥品監(jiān)督管理體系、質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫體系、衛(wèi)生防疫體系。然而，這些監(jiān)管體系都有兩個共同而致命的缺陷：高度行政化，而行政化又導(dǎo)致其真正行使監(jiān)管權(quán)的基層機構(gòu)地方化。

身處一線發(fā)揮有效監(jiān)管作用的，當(dāng)是下級監(jiān)管機構(gòu)。但是，按照目前的制度安排，各級監(jiān)管機構(gòu)在行政上主要由各級政府管理，其人事、財政都由地方政府控制，政治上也主要由地方政府管理。國家監(jiān)管部門與省以下相關(guān)機構(gòu)只存在“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”關(guān)系。在這樣的架構(gòu)下，地方監(jiān)管機構(gòu)同地方政府的關(guān)系極難分割，很難獨立于地方政府的執(zhí)政目標。

而近些年來，各級政府卷入到以GDP和財政收入為主要指標的政績競爭中，為在這場競爭中獲勝，政府會自然地選擇“親商”政策，在消費者的安全、公眾利益與企業(yè)的利益之間，政府幾乎本能地倒向企業(yè)，因為企業(yè)給政府帶來的利益是顯而易見的。

在這種情況下，下級監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管職能往往難于發(fā)揮。監(jiān)管機構(gòu)“積極配合”地方政府，樂于為地方經(jīng)濟發(fā)展“保駕護航”也就成為一種“潛意識”反應(yīng)，這就意味著，對企業(yè)某些可能危害消費者安全的活動麻木不仁。少數(shù)更惡劣的甚至可能幫助這些企業(yè)向上級監(jiān)管部門隱瞞信息。

也就是說，地方監(jiān)管體系陷入嚴重失靈狀態(tài)。企業(yè)似乎不用擔(dān)心政府的監(jiān)管，尤其是那些得到各級政府青睞的企業(yè)。這樣，企業(yè)會漫不經(jīng)心地損害公眾利益，即便被發(fā)現(xiàn)，其所付出的代價也比較低，甚至謀求在監(jiān)管機構(gòu)與地方政府協(xié)助下蒙混過關(guān)。這必然誘導(dǎo)企業(yè)放縱自己，將機會主義策略永久化。

這樣的監(jiān)管體系實在有必要進行重大變革。事實上，人們早就意識到監(jiān)管失靈問題，并提出對地方監(jiān)管機構(gòu)實行“垂直管理”。但這也許是不夠的，垂直管理只能部分地增加監(jiān)管機構(gòu)相對于地方政府的獨立性，而且，很不完整。

可取的改革之道是將相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)改造為獨立監(jiān)管機構(gòu)。使它們成為名副其實的Agency，打破中央、地方監(jiān)管機構(gòu)之間的隔閡，整個監(jiān)管體系實體化，也即，把地方監(jiān)管機構(gòu)改造為中央監(jiān)管機構(gòu)的派出執(zhí)行機構(gòu)，從而使之不再受制于地方政府，可以無所顧忌地行使監(jiān)管權(quán)。

經(jīng)過這樣的改革，監(jiān)管機構(gòu)將僅僅按照專業(yè)標準獨立地監(jiān)管產(chǎn)品的質(zhì)量，對民眾的消費安全負責(zé)，而不再費心考慮經(jīng)濟增長。處于這樣的政府監(jiān)管體系下，企業(yè)將不得不嚴肅地對待政府監(jiān)管，逐漸改變其行為模式。在此基礎(chǔ)上，企業(yè)自治推進商人倫理發(fā)育，最終使中國形成一套與陌生人社會相匹配的復(fù)合的市場監(jiān)管體系。