財政支持主產區糧食產業組織成長投資模式探析

馬　靜　霍學喜

摘要：以河南省10個商品糧基地縣(市)的實地調查為基礎，按照糧農專業合作組織(協會)、糧食購銷企業和糧食加工龍頭企業3個層次，分析財政支持主產區糧食產業組織成長的投資方向和效果，指出其中存在著財政對糧農專業合作組織(協會)支持力度較小、對糧食購銷企業支持目標不清晰、對糧食加工龍頭企業支持門檻高和效率低等問題，提出了以支持糧農專業合作組織(協會)為重點的優化財政支持糧食產業組織成長的投資模式，并給出相應的政策建議。

關鍵詞：財政支持；糧食產業組織；投資模式；糧食主產區

中圖分類號：F8文獻標志碼：A文章編號：1008-5831(2008)04-0005-05

一、問題的提出

國內外農業發展的實踐證明，財政支持是促進糧食產業發展和保障國家糧食安全的重要基礎性措施。農村改革以來，財政支持糧食及農業產業發展是國內理論界關注的熱點問題，并形成諸多值得借鑒的研究成果。孔祥智(1999)在借鑒國外農業保護經驗及政策的基礎上，認為從長期看，中國糧食產業發展不能依靠行政干預，必須從財政政策、價格、信貸及保險等方面予以一定的支持…；林萬龍、張莉琴(2004)實證分析表明，中國政府對農業產業化龍頭企業的扶持缺乏效率，這種扶持并沒有帶來預期的相關農業產出的增長，也沒有有效地發揮預期的帶動作用；肖海峰、李瑞峰、王姣(2005)以調查問卷數據為基礎，研究農民對糧食補貼政策的評價和期望，結果表明農戶更傾向于按照種植面積進行補貼，對直接支付現金的做法認同度較高；朱曉峰(2006)研究認為，糧食主產區應按照多種模式發展農業合作社，如糧食銷售合作社、農業生產資料合作社和糧食加工合作社等，并強調政府和財政應在服務和資金方面給予農業合作社切實的支持。

可見，已有研究主要集中在國內外財政支農政策的比較及評價，財政支持糧食產業發展的政策效應評價以及財政支農支出結構和效率等方面，其研究成果對政府完善財政支農政策具有重要參考價值。但關于財政支持主產區糧食產業組織成長的研究及成果較少，其中的主要原因是糧食生產及其相關產業是國民經濟中最重要的基礎產業，國家出于糧食安全戰略考慮，尤其關注主產區的糧食生產能力及商品糧供給能力提升、糧食產量及商品糧供給量增長等問題。

與此相對應，在糧食產業組織化程度較低及糧食產業比較效益較低的條件下，將從事糧食生產、貯藏、加工、運銷等經營活動的各類產業組織作為一個有機體系，研究財政支持主產區糧食產業組織成長模式還有待進一步深化。20世紀90年代以來，中國農業發展進入戰略結構調整和競爭國際化的新階段。在這種背景下，繼續深化國有糧食企業改革，培育糧食產業化龍頭企業，提高糧農進入市場的組織化程度及引導糧農與市場實現有效對接，增強對主產區糧食生產發展的帶動作用，對促進中國糧食產業結構轉換與產業升級以及提高糧食綜合生產能力和糧食產業的市場競爭能力，具有戰略意義。因此，本課題組從建立以農戶為基礎的糧食生產經營體系和以企業為基礎的糧食加工經營體系角度，通過對中國最重要的糧食主產區——河南省的10個商品糧基地縣(市)財政支持其糧食產業組織發展狀況的實地調查，研究財政支持主產區糧食產業組織成長投資的一般規律，探索財政投資的方向、重點及效果，建立符合WTO規則的具有效率的主產區糧食產業組織成長的財政投資模式。

二、財政支持主產區糧食產業組織成長的實證分析

按照公共財政投資支持的領域和糧食產業組織所涵蓋的主要經營主體，本課題組在河南省抽取安陽、湯陰、滑縣、夏邑、民權、永城、虞城、汝南、平輿、新蔡等10個商品糧基地縣(市)，并以10個商品糧基地縣(市)為基本調研單元，圍繞財政對糧食專業合作組織(協會)、糧食購銷企業及糧食加工龍頭企業的支持和投資狀況展開實地調查，分析財政支持主產區糧食產業組織發展投資情況和特征。在此基礎上，從每個基本調研單元(即每個商品糧基地縣(市))隨機抽取1個行政村作為重點調查對象，以問卷調查信息為依據，深入分析財政支持主產區村級層次糧食產業組織發展投資情況和特征。

(一)財政支持主產區糧農專業合作組織(協會)成長狀況

實地調研和問卷調查發現，河南省商品糧基地縣(市)的農業合作組織發育相對滯后，其中糧農的組織化程度最低。在本課題組調查的10個行政村中，只有6個行政村建立了較為松散的農民專業合作組織，占被調查行政村數量的60％。其中，只有滑縣的大呂莊村建立了種糧協會，吸收會員53戶，而且存在村長兼會長及治理結構不合理、運行經費來源缺乏穩定性、業務范圍窄及提供的服務單一(主要業務是指導糧農選擇和購買良種、組織開展不定期糧農培訓等)等問題，如被調查的6個農業專業協會除接受政府提供的免費技術培訓外，均未得到其他任何形式的財政投資。在安陽和湯陰兩縣的60份農戶問卷調查中發現，自從農村實行家庭聯產承包責任制改革以來，90％的農戶從未參加過任何農業專業合作組織。

(二)財政支持主產區糧食購銷企業的實證分析

財政對糧食購銷企業的支持主要是針對國有糧食購銷企業。調查中各縣國有糧食購銷企業所獲得的財政支持主要是儲備糧油的利息、輪換費用支出、糧食企業財務掛賬利息、專項儲備糧油利息、輪換價差支出等方面的費用補貼、糧食企業掛賬消化款和糧食企業改革資金等，資金來源主要是糧食風險基金。筆者以滑縣國有糧食企業的補貼撥付情況為例。

2002年其他項包含當年糧食差價補貼、價內補貼和中央儲備劃轉地方受聘周轉庫存糧食差價款；2003年其他項指省級儲備糧輪換費用；2004年其他項包含國家專項儲備糧輪換費用、省級儲備糧輪換費用和糧食企業改革資金；2005年其他項包含糧食政策性掛賬利息補貼和糧食企業改革資金。

可以看出1998年前后財政對國有糧食企業的補貼規模和范圍變動較大，主要是因為1998年開始深化糧食流通體制改革，國有糧食購銷企業實行政企分開，國有糧食企業承擔的政策性業務范圍和經營方式有了較大的變動，因而財政支持也應時而變。從規模變動看，1998年之后對國有糧食企業的補貼急劇增加，是因為按照當時國家糧食政策的要求，國有糧食購銷企業以較高的保護價格敞開收購農民余糧，承擔政策性收購任務，此后連續幾年的糧食增產引起儲備庫存的增加并導致費用的增加，另外還有鼓勵促銷陳化糧給予的補貼和獎勵使得財政支持規模在2002年達到了頂峰，而在2004．年之后大幅度降低，主要是由于超儲補貼規模急劇下降的影響，這一變動反映出目前財政對糧食產業的支持由流通領域向生產領域轉移的現實。隨著國有糧食購銷企業逐漸剝離政策性經營業務，其多年來對糧食購銷的壟斷經營被打破，有助于企業真正實現政企分開和自主經營。

另外，調查發現在糧食市場放開后出現大量“糧

油經紀人”，2006年滑縣糧食總產110萬噸，其中80％是通過經紀人組織購銷的。他們沒有受到直接的財政支持，但其中一部分人受到政府組織的培訓，并拿到政府頒發的證書。由此可見，在糧食流通領域多層次、多形式的經營形式已經形成。

(三)財政支持主產區糧食加工企業的實證分析

財政對糧食加工企業的支持主要是針對國家級和省級農業產業化龍頭企業(含省級農發機構審定的龍頭企業)，資金來源主要是國家農業綜合開發資金和各級地方財政配套資金。調查中，各縣達到財政支持標準的糧食加工企業極少，如在被譽為“中國面粉城”的永城市，日產50噸以上的面粉廠有138家，2006年只有華星面粉廠獲得為期1年的財政支持貸款貼息30萬元，主要用于公司擴大生產能力的固定資產投資，永城市政府為該公司提供150畝無償使用的土地用于廠區建設。公司和周邊18個鄉鎮農戶簽訂小麥協議，由公司統一賒銷種子，指導田間管理，收獲時公司全部按高于市場的價格收購。

調查發現大多數糧食加工企業產業鏈較短，規模較小，帶動能力不強，難以達到央省兩級財政的補貼標準，而地方政府財力有限，一般以提供無償使用或低價租用的土地和優惠的稅收政策來扶持企業。

三、存在的問題

(一)主產區糧農專業合作組織的發展嚴重滯后。未能成為財政支持的重要目標

中國目前的糧食生產依然是“小生產、大市場”的格局，大部分糧食主產區人地關系緊張，生產組織體系龐大而分散，單個糧農因為缺乏承擔市場風險和使用新的農業技術的能力而使糧食生產效率難以提高，由于市場力量的嚴重不對稱，難以涉足糧食流通和加工領域，致使糧農收入增長緩慢，嚴重影響糧食生產積極性，制約著糧食產業的進一步發展，威脅國家的糧食安全。因此，糧食專業合作組織作為提高糧農的組織化程度、增強糧農市場力量的重要經濟組織形式，成為目前糧食產業發展亟需解決的問題。但是目前的糧食生產力水平還不能為合作組織創造良好的生存條件，因為超小的生產規模使糧農專業合作組織的創辦產生極高的組織成本，也使糧農參加合作組織產生較高的機會成本。糧食主產區糧農的人均資源配置極少，所調查的10個行政村，人均耕地最多的1.7畝／人，最少的不到1畝／人，糧農在市場上的交易一般僅限于原糧買賣，以他們所擁有的土地資源，無論怎樣提高技術增加產量，所獲得的收益都相當有限，農戶收入主要依靠外出務工或農業結構調整。如果參加合作組織多獲得的收益不能彌補參加合作組織的機會成本，糧農就沒有參加專業合作組織的激勵。調查中所看到的“種糧協會”遠非真正意義上的合作組織，不能幫助農民創造新的收入來源，也未能解決農民市場主體缺位問題，此種“協會”對糧農基本沒有吸引力。糧食產業發展對糧農專業合作組織的需求與現實中糧農專業合作組織發展嚴重滯后的矛盾，決定了財政必須給予糧農專業合作組織有效的引導和支持。

從2004，年開始農業部每年拿出2000萬元支持農業專業合作組織示范項目，所支持的糧食專業合作組織項目在2004年僅有6個，獲支持資金共95萬元，分別占全部項目和資金的5％；在2005年僅有9個，獲支持資金125萬元，分別占全部項目和資金的6％；在2006年僅有7個，獲支持資金80萬元，分別占全部項目和資金的4％。而且這些項目中還有一部分分布在非糧食主產區。在糧食生產和經營領域的農民專業合作組織極少，這除了國家長期對糧食購銷壟斷經營，使專業合作組織缺乏產生的政策空間外，糧食生產技術已經普及、糧食生產缺乏比較效益是重要的原因。農民專業合作組織作為一種經濟組織形式，實際上反映的是一種生產關系，它是農業生產力水平的體現并受其制約，同時又對農業生產力發展產生極大的反作用。從發達國家的經驗看，支持發展糧農專業合作組織有助于加強糧農的市場力量，增加糧農收入，保障糧食產業的持續發展和國家的糧食安全。

從2007年7月1日起開始實施的《農民專業合作社法》第八條第一款規定，“國家通過財政支持、稅收優惠和金融、科技、人才的扶持以及產業政策引導等措施，促進農民專業合作社的發展”。目前國家實施的糧食直補和價格支持等財政政策主要實施對象是分散的個體農戶及糧食加工龍頭企業，而支持糧農專業合作組織的發展盡管在多種場合被提出，但在現實中還未成為財政支持的重要目標，如調查中無一縣有針對農民專業合作組織的財政支出項目。

(二)財政對主產區糧食購銷企業支持的目標不清晰，不能適應糧食流通體制改革后產業組織成長的要求

目前國有糧食購銷企業雖然得到名目繁多的各種補貼，但究其實算不上是對企業的“支持”，其實質應是政府為企業承擔的政策性任務所支付的費用補償，政策設計的意圖是補貼在流通領域，但最終目標是貢獻商品糧的糧農，企業只是便于操作的載體。雖然因為無法防止企業的投機行為和自利行為，在政策實施的實際操作中出現了很大的偏差，沒有實現預期的政策目標，但是這些補貼不應視為對企業的財政支持。尤其是2004年以前，雖然大量補貼流失在糧食流通領域(主要用于支付人員經費和彌補經營性虧損)，但由于政企不分和不能自主經營以適應市場變化，國有糧食購銷企業自身也受到很大的損失，錯失改革帶來的發展機遇。從表3中可以看出，只有簡易建倉貸款貼息、壓庫促銷補助和獎勵及糧食企業改革資金算得上是對企業的支持，其實質也是為了解決政策性經營遺留下的問題。

2004年進一步改革糧食流通體制，完全放開糧食市場和價格后，糧食流通領域多主題多層次多形式經營格局已經形成，比如前文述及滑縣涌現大量的“糧油經紀人”，其中大多數由以前的糧販演變而來，很多人自身也是糧農，現在也有部分糧食購銷企業下崗職工加入其中。還有逐漸發展壯大的私營糧食購銷企業，他們都在糧食流通領域扮演著越來越重要的角色，如何給予這些新出現的多元化經營主體必要的支持，是糧食產業組織的成長過程中財政支持面臨的新問題。

(三)財政對主產區糧食加工龍頭企業的支持門檻高，效率低，未能實現穩固建立“風險共擔，利益共享”的農戶企業緊密聯結機制的政策目標

實行農業產業化經營是中國政府引導農戶進行組織創新的主要思路之一，在具體的工作措施中強調推進農業產業化經營的關鍵是培育和扶持農業產業龍頭企業，是希望通過龍頭企業的發展壯大，有效帶動農民進入市場，從而提高農民收入水平。相對于其他農產品，糧食加工業產業鏈短，普遍規模較小，帶動能力弱，能夠達到財政支持標準的龍頭企業很少，因而獲得財政支持也比較少。而地方政府財力有限，一般以提供無償使用或低價租用的土地和優惠的稅收政策來扶持企業。

從已獲得財政支持的糧食加工企業來看，對糧農的帶動作用一般限于原糧的收購，在一定程度上解決了“賣難”的問題，但即使企業和糧農之間簽訂

了協議，在發生市場風險時對雙方可能發生的違約行為也沒有有效的防范和制約措施。企業為農戶提供的技術服務等也大多是借助于政府的力量，例如在調查中華星面粉廠為農戶提供的技術指導實際上是由企業聯系縣科技局的技術人員來對農民進行技術培訓。企業和農戶之間所呈現的是商品的買賣關系，聯結比較松散，還未能建立起企業和糧農之間有效的利益傳導機制。糧農要想獲得加工環節的利潤，就必須擁有在加工環節相應的產權，而以眼下糧農的組織化程度想要進入加工環節還有相當大的困難。因此，從建立企業與農戶間組織創新的角度看，目前財政支持糧食加工龍頭企業的效率是低下的。

事實上，像糧食這樣的大宗農產品，由于其資產專用性較低且比較效益低下，在企業和農戶之間很難建立穩定緊密的聯結關系。正因為如此，更需要財政給予有力的支持和引導。

四、財政支持主產區糧食產業組織成長投資的模式選擇

基于對上述財政支持糧食產業組織成長的投資現狀及存在問題的認識，筆者設計如下投資模式，作為改善財政支持糧食產業組織成長的投資效果的一種建議。

(一)投資方向選擇

支持糧食產業發展的核心就是支持糧農和糧食企業的發展，這就決定了財政支持糧食產業組織成長的投資方向以選擇支持糧農專業合作組織、糧食購銷企業和糧食加工龍頭企業為宜。之所以把糧食購銷企業和加工企業加以區別分析，是因為國有糧食購銷企業是一類特殊企業，今后在一定時期內要承擔糧食產業宏觀調控任務和相關政策性業務。

1關于糧農專業合作組織

由于糧食生產比較利益低下，糧食科技、信息等服務體系發展滯后，不能滿足糧食產業的發展需求，因此，財政首先應支持創辦服務型糧農合作組織，為其提供必要的運轉經費和辦公設施等；其次，應支持糧農專業合作組織聯合購買、聯合銷售和創辦加工企業，帶動糧農分享流通和加工環節的利潤；最后，應支持糧農專業合作組織與龍頭企業發展以利益聯結為基礎的產業化組織形式。

2關于糧食購銷企業

自1998年國有糧食購銷企業改革以來，留存的國有糧食購銷企業都是實力較強，基本解決了“三老”問題的骨干企業，這些企業在糧食流通領域依然占有糧食購銷主渠道的地位，居于壟斷地位。一方面，在未來一段時期內，由于種種原因，國有糧食購銷企業仍要作為國家宏觀調控政策的操作者，保持一定程度的壟斷是必要的，在這個意義上應支持國有糧食企業擴倉建容，進行技術改造，保障補償企業執行政策發生的費用；另一方面，為了增強糧食流通領域的競爭性，應支持各種私營糧食企業及糧食購銷協會的發展，鞏固多元化的市場格局。

3關于糧食加工龍頭企業

主產區糧食加工企業普遍存在產業鏈短、規模小、帶動能力弱等問題，尤其在中國糧食市場對外開放之后，面對日益加劇的國際競爭，糧食加工企業普遍處于劣勢。要在競爭中取得優勢，企業必須擁有自己的核心競爭力。在此意義上財政應支持糧食加工龍頭企業進行技術和組織創新，創建核心競爭力。與此同時，食品安全日益成為消費和貿易中關系公共安全的焦點問題，應成為公共財政支持的重要內容，因此財政應支持糧食加工企業建設糧食質量標準和檢測體系。

(二)投資重點選擇

發達國家的經驗表明，農民專業合作組織的發展有利于提供農業生產需要的服務，增強農戶的市場力量，維護農戶在交易中的利益。同時，有利于降低企業與農戶的交易成本，使企業和農戶易于建立穩固的合作關系。可見，糧農專業合作組織的發展滯后，不僅制約著糧食生產的組織化程度的提高，而且嚴重影響糧食流通和加工企業的發展。目前，在糧食主產區相對于糧食產業發展對糧農專業合作組織的需求，財政所給予的支持還相當薄弱，鑒于糧農專業合作組織在糧食產業發展中所起的重要的聯結作用，今后財政支持糧食產業組織成長的重點應在于支持各種形式的糧農專業合作組織的創建和發展。

(三)投資方式選擇

中國當前的財政支農投資方式一般有稅收優惠、有償無償使用相結合、直接投資、貸款貼息及投資參股經營等。前3種方式具有普適性，投資參股經營是近兩年國家農業綜合開發進行探索的新的財政投資方式，一般是省級及以上糧食加工龍頭企業才有資格申請，貸款貼息也主要是針對國有糧食購銷企業和省級及以上糧食加工龍頭企業。

今后，應以WTO規則為原則，逐漸規范財政支持主產區糧食產業組織的投資方式。具體來講，一是對糧農應繼續堅持以提高農民收入為目的的糧食直補支持方式。二是對糧農專業合作組織應以貸款貼息和稅收優惠方式為主進行支持。三是對國有糧食購銷企業，由于過去一直采用的貸款貼息的投資方式容易混淆企業的經營性業務和政策性業務，因而對政策性業務應逐漸改用財政直接撥付的投資方式以減少財政投資的中間環節。四是對糧食加工龍頭企業，由于無法明確界定企業經營中能夠滿足公共利益因而需要公共財政投資的業務，以往財政以貸款貼息方式對糧食加工企業的支持被認為不符合WTO“綠箱”政策。另一方面，貸款貼息通常時間短，規模小，且形成企業負債而對企業的實際效用不大。而財政投資參股經營方式則增加企業的資產，有助于企業形成實際的競爭力。因此，對糧食加工龍頭企業的支持應逐漸過度為以投資參股經營為主的財政投資方式。

五、政策建議

產業的組織成長其實質是產業內各利益主體力量實現均衡的過程，亦即利益均衡的過程。無論哪個主體的利益受損，都不利于產業的長期發展。中國糧食產業組織各利益主體力量長期處于失衡狀態，糧農在交易中多數處于劣勢地位，這對糧食產業的發展極為不利，只有提高糧農收入，保障糧農安全，才能切實保障糧食安全。為了提高財政支持糧食產業發展的效率，提出如下政策建議：一是向農民大力宣傳和認真執行《農民專業合作社法》，使糧農對農民專業合作組織有深刻的認識；二是在全國范圍內加大農業產業結構調整力度，凸顯主產區糧食生產的比較優勢；三是完善農村尤其是糧食主產區農村各項社會保障制度，保障農村剩余勞動力的徹底轉移；四是加速土地流轉制度的建立，實現糧食生產適度規模經營；五是進一步完善農業產業化龍頭企業的認定程序，保障財政支持的投資效率。

責任編輯傅旭東