淺談文物管理權的歸屬問題

劉彩玲

【摘 要】 國家的一切文物必須由文物行政主管部門進行管理。各級政府在發展、利用文物的同時，應嚴格按照《文物保護法》的有關規定，遵循國家統一的文物基本方針和原則，對文物進行合理、有效的保護。不可因一時的利益驅動，而顛倒了文物管理與旅游發展的主次關系，以破壞文物為代價去換取旅游經濟的短暫發展。

【關鍵詞】 文物；旅游；歸屬權；管理權オ

一、文物的概念及內涵

“文物”，作為歷史文化遺存的專稱，是新中國成立以后才統一使用并載之于法典的。1978年版《辭海》對“文物”所作的釋義是：“遺存在社會上和埋藏在地下的歷史文化遺物”。在我國《文物保護法》第二條的規定中，對“文物”的內涵規定得很明確，即：具有歷史、藝術、科學價值的古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻；與重大歷史事件、革命運動和著名人物有關的，具有重要紀念意義、教育意義和史料價值的建筑物、遺址、紀念物；歷史上各時代珍貴的藝術品；重要的革命文獻資料及具有歷史、藝術、科學價值的手稿，古舊圖書資料等；反映歷史上各時代、各民族社會制度、社會生產、社會生活的代表性實物。此外，具有科學價值的古脊椎動物化石和古人類化石同文物一樣受國家的保護［1］。[JP]

二、文物管理與文物管理權

所謂“文物管理”，是指國家通過法律、行政、經濟、教育和科學技術等手段，協調、處理和文物保護與國家各部門、各社會團體以及人民群眾的關系，并通過全面規劃、綜合治理，制止和防止人為的與自然力對文物的破壞和損害，達到保護文物的目的［2］。

1982年全國人大就通過了《中華人民共和國文物保護法》，使文物保護管理工作走上了有法可依、穩步發展的軌道。《文物保護法》第三條明確規定：“國家文化行政管理部門主管全國文物工作。”《文物保護法實施細則》第三條則進一步闡述：“《文物保護法》第三條規定的主管全國文物工作的國家文化行政管理部門，是指國家文物局。國家文物局對全國的文物保護工作依法實施管理、監督和指導。地方各級人民政府保護本行政區域內的文物，各級文物行政管理部門管理本行政區內的文物工作。”

三、文物管理權劃分不清所引發的問題

1、管理權限分裂，不利于文物保護

我們常說的文物管理權僅局限行政手段，目前所面臨的歸屬權分裂、經營權轉讓也是指行政管理而言。文物的管理還包括法律、法規的強制措施及經濟手段、教育手段、技術手段等。文物行政管理機構是代表各級人民政府主管本行政區域內的文物保護管理工作，其職責既要貫徹執行國家關于保護文物的方針、政策、法律法規，又要擬定文物保護管理計劃并組織實施，同時還要擬定文物保護長遠規劃，組織和協調文物研究和文物教育事業，指導下一級文物行政管理機構的工作。而旅游或宗教機構沒有上述這種嚴格的職責范圍，也根本沒有實施這一系列管理和保護的能力，現在卻硬性將文物的管理權分裂，大大削弱了文物管理的權威性，致使文物保護的相關計劃、技術手段、宣傳研究等無法貫徹執行，直接影響了文物的保護，違反了《文物保護法》的有關規定，因此，國家所有的一切文物應由文物行政主管部門進行管理。

2、安全意識淡薄，文物危險系數高

《文物保護法》規定，對古建筑修繕“必須遵守不改變文物原狀的原則”。這里的原狀，就是指古建筑發現時的“現狀”。文物工作者都非常清楚，文物是無價之寶，具有不可再生性，因此，對待文物要倍加珍惜，必須做到謹小慎微。并想法設法為保護好文物創造最佳環境，盡量做到文物不被自然損壞和人為傷害之地步。而非文物工作者則不然，由于沒有充分認識到其行為對文物危害的嚴重性，或者根本不具備最起碼的文物常識，致使許多珍貴的文物受到不可彌補的損失。

3、權利與義務相背，監督指導無效

一些文物保護單位劃歸旅游或宗教部門管理后，只強調了其經營管理權，并未完全履行義務。文物部門本著“保護為主，搶救第一”的工作方針，欲守望相助，只得行使對文物保護的監督指導權。由于宗教局和旅游局皆不隸屬于文物部門，與文物局同為平行的政府機構，因此，文物部門對其監督指導不可能采取法律的強制手段，這樣必然會造成法律監督流于形式。

4、文物、旅游性質不同，混為一談，嚴重阻礙文物事業的發展

文物保護單位和博物館藏品不是一般資產，也不是一般意義的經濟資源，而是國家特殊的和不可再生的珍貴的自然和文化遺產。因此文物保護單位是以倡導民族文化、塑造民族精神、促進社會主義精神文明建設為宗旨的社會公益事業。旅游是經濟產業，旅游公司是以追求高額利潤為目的的經濟實體，它與公益事業的性質是根本不同的。

文物工作由事物規律去指導，旅游工作由經濟規律去指導，二者的性質截然不同，公益事業不能商品化和企業化，在堅持把社會效益放在首位這個原則下，力爭取得社會效益與經濟效益的最佳結合，決不能主次不分，本末倒置。

由此可知，文物管理權歸屬問題已成為擺在我們面前不可回避的一道難題。隨意變更文物保護單位管理部門是違法的［3］。各級政府把會帶來大量經濟效益的個別文物景區劃歸旅游部門管理則必須三思而后行！

四、如何明確文物管理權

1、統籌考慮，兼顧多方利益，處理好普遍性與特殊性的關系

從宏觀看，國家有《文物保護法》和《文物保護法實施細則》等法律法規，條款的設定范圍比較廣，具有普遍約束性和指導性。但是制定地方性文物保護法規如果依樣畫瓢，必然顯得籠統空泛，缺乏針對性，執行起來效果也必然較差［4］。如明確文物保護范圍這樣的具體問題，泛泛地談“社會文化”就不如將其具體化，增強諸如：古樹、名木、教堂、寺院、古塔、壁畫、石刻、磚刻、木刻及附屬物等內容，易于群眾接受。具體文物所在的地方政府應該在堅持國家《文物保護法》和《文物保護法實施細則》等國家法律法規的前提下，制定出一套當地的文物保護法律法規以及管理措施，便于當地文物工作者更好的工作。

2、建立國家保護為主并動員全社會保護文物的新機制

文物重點地區和市、縣應成立文物管理委員會，負責協調各有關部門的關系，討論決定本行政區域內文物保護、利用和管理工作的重大問題。國家級和重要省級文物保護單位要成立專門保管機構或有專門看管，其它文物保護單位和暫未公布為保護單位的文物點，由當地人民政府建立群眾保護組織或配置保護員進行保護。各級文物保護單位，未經依法批準，不得移交非文物部門管理。

3、正確處理文物保護與發展旅游業的關系

旅游的發展，對文物保護有一定的負作用。但我們決不能因此而將文物保護與發展旅游截然對立起來。應該堅持“在保護好的前提下，合理地利用文物為旅游服務，邊用邊保，采取各種政策和措施，盡量消除對文物保護的負面影響，使文物事業與旅游事業的結合達到和諧、完美的境界”。

綜上所述，國家的一切文物必須由文物行政主管部門進行管理，也就是說由國家文物局和地方各級文物行政管理部門行使對文物的管理權。我們在發展、利用文物的同時，應嚴格按照《文物保護法》的有關規定，遵循國家統一的文物基本方針和原則，對文物進行合理、有效的保護。不可因一時利益驅動，而顛倒了文物管理與旅游發展的主次關系，以破壞文物為代價去換取旅游經濟的短暫發展。只有堅持文物管理權不動搖，才能使我國文物最大限度地保持原狀，并延續至后代子孫，從而代代相傳，永放異彩。

【參考文獻】

［1］ 李志偉：《略論文物個人所有權》，《社會科學家1998增刊》，P58．

［2］ 謝辰生：《文物》，《中國大百科全書?文物 博物館》，第1頁，中國大百科全書出版社，1995．

［3］ [JP3]盧新寧：《“三孔”事件發人深思》，《中國文物報》2001．2．21．5．[JP]

［4］ 陳述芬：《制定地方文物保護法規的幾點思考》，《唐山師專學報》第20卷第3期，1998．5．