論檔案立法中權利與義務的對等

劉東斌

摘要：檔案立法應確立權利(權力)與義務(責任)對等的立法理念。檔案立法要體現權利(權力)與義務(責任)的對等：并應建立相應的監督機制和救濟機制。

關鍵詞：檔案立法權利與義務權力與責任對等

《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)的頒布實施，促進了檔案工作的法制化，增強了人們的檔案法律意識，推動了檔案事業的全面發展，但是，我們也要看到，這部法律制定于上世紀80年代，受當時各個方面認識和立法理念的局限，這部法律在一些制度設計上存在著這樣或那樣的問題和缺陷。尤其是《檔案法》作為一部調整檔案法律關系各主體的權利(權力)和義務(責任)關系的法律，在立法理念上，沒有能夠很好地遵循對等、公正、利益均衡的原則來調整各主體的權利(權力)和義務(責任)關系，存在著“檔案立法賦予行政主體權力內容和義務約束的不對稱”、“檔案公布權的設置存在主體錯位、權利與義務不對稱等嚴重缺陷”的現象，“現有《檔案法》對社會往往是重義務輕權利，對檔案機構則往往重權力輕責任”，“綜觀《檔案法》一個突出印象是權力與責任的不對等”。對此，筆者認為，《檔案法》在修訂時，其立法理念，應當因時而變，及時更新，在調整檔案法律關系各主體的權利(權力)和義務(責任)上。要確立對等的立法理念，使任何一方不得侵犯另一方的合法權益。

1檔案立法應確立權利(權力)與義務(責任)對等的立法理念

法律是以權利(權力)與義務(責任)為核心的。權利(權力)與義務(責任)構成了法律規范結構的基本范疇。在法治中，法律就是通過對權利(權力)與義務(責任)的設定來調整利益關系的。法律關系主體雙方相互對應的權利(權力)和義務(責任)應該是對等的。“法之規范的核心內容是規定社會成員的權利與義務，對于行政機關而言也就是職權與職責，立法者在權利與義務配置時的規則是：權利(權力)與義務(責任)對等，對于行政管理的主體行政機關而言，行政職權的享有就意味著相應的職責，一旦法律賦予其一定的職權，就必須積極認真地行使，不得失職也不得越權，并要接受各種監督。對被管理的一方而言有服從行政管理的義務，也就有要求行政機關依法進行管理的權利，并有法定的各種救濟途徑。”《中華人民共和國立法法》第六條規定：“立法應當從實際出發，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。”因此，檔案立法應確立權利(權力)與義務(責任)對等的立法理念。

在法律規范的權利(權力)與義務(責任)的關系中，既不存在沒有權利(權力)的義務(責任)，也不存在沒有義務(責任)的權利(權力)。因此，權利(權力)與義務(責任)都不可能孤立地存在和發展，它們的存在和發展都必須以另一方的存在和發展為條件。一方不存在了，另一方也不可能存在。對于權利(權力)主體來說，它有一定的限度，行使權利(權力)不能無限制；對于義務(責任)主體來講，應當作為或不作為的界限是明確的，不能無限制地為自己的行為承擔責任，也不能不承擔任何責任。對于權利(權力)與義務(責任)來說，應當是對等的，有多少權利(權力)，就應當承擔多少義務(責任)。上述情況同樣存在與檔案法律規范的權利(權力)與義務(責任)的關系中。《檔案法》作為一部規范社會檔案事務的行政法律，既是針對社會的個人、組織、機關、企事業單位的，也是針對各級檔案行政管理部門與檔案機構的。因此，在檔案立法中，必須確立權利(權力)與義務(責任)對等的立法理念，享有權利(權力)必須承擔義務(責任)，承擔義務(責任)必然享有權利(權力)。在《檔案法》中不僅要科學地界定社會的個人、組織、機關、企事業單位的權利與義務，更要科學地界定各級檔案行政管理部門與檔案機構的權力與責任。使他們的權利(權力)與義務(責任)對等。防止對社會重義務輕權利和對檔案機構重權力輕責任的不對等現象。對社會重義務輕權利，必然增大檔案機構的權利范圍，這就意味著必然相應地縮小了檔案機構的義務范圍和擴大了社會的義務范圍：而對檔案機構重權力輕責任，必然增大檔案機構的權力范圍，這就意味著必然相應地縮小了檔案機構的責任范圍和侵害了他人的權利范圍，也是對他人合法權利的一種變相的限制和剝奪。從而產生一種特權，“特權的大量存在就不可能實現真正的法治。”

2檔案立法中權利(權力)與義務(責任)不對等的主要表現

現代立法要求確立權利(權力)與義務(責任)對等的立法理念，但是，看現行的《檔案法》卻并不容樂觀，“現有《檔案法》對社會往往是重義務輕權利，對檔案機構則往往重權力輕責任”，“綜觀《檔案法》一個突出印象是權力與責任的不對等”。其主要表現：

2.1對被監管者權利與義務的規定不對等，重義務輕權利，過于側重于義務。《檔案法》在總則第三條中規定：“一切國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業事業單位和公民都有保護檔案的義務”，這里只強調社會公眾具有保護檔案的義務，而沒有提及社會公眾享有利用檔案的權利，明顯的不對等。

《檔案法》第十六條規定：“集體所有的和個人所有的對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的檔案，檔案所有者應當妥善保管，對于保管條件惡劣或者其他原因被認為可能導致檔案嚴重損毀和不安全的，國家檔案行政管理部門有權采取代為保管等確保檔案完整和安全的措施：必要時，可以收購或者征購。前款所列檔案，檔案所有者可以向國家檔案館寄存或者出賣：向國家檔案館以外的任何單位或者個人出賣的，應當按照有關規定由縣級以上人民政府檔案行政管理部門批準。嚴禁倒賣牟利。嚴禁賣給或者贈送給外國人。”該條規定非國有檔案所有者具有妥善保管的義務、出賣申請的義務、接受代管的義務、嚴禁倒賣的義務、接受征購、收購的義務。但是卻沒有對尊重和保障非國有檔案所有者的合法權利做出任何明確規定。非國有檔案所有者只有義務，而沒有權利。

《檔案法》第二十二條規定：“屬于國家所有的檔案，由國家授權的檔案館或者有關機關公布：未經檔案館或者有關機關同意，任何組織和個人無權公布。”對檔案公布權的設置存在著嚴重的權利與義務的不對等。國有檔案公布的主體法定為“檔案館和有關機關”，從而剝奪了廣大社會公眾利用者的檔案傳播權，檔案的編纂權(因為這些權利的相關行為被劃入到檔案公布的范疇內而被禁止)。社會公眾利用者在被剝奪了檔案公布權的同時，卻無從獲得行政救濟與司法救濟，只有遵從的義務，而沒有任何權利。

2.2檔案監管者的權力與責任的規定不對等，重權力輕責任，過于側重于權力。《檔案法》第二條規定：“本法所稱的檔案，是……對國家和社會有保存價值……的歷史記錄”。《中華人民共和國檔案法實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)第二條規定：“《檔案法》第二條所稱對國家和社會有保存價值的檔案，屬于國家所有的，由國家檔案局會同國家有關部門確定具體范圍”。但是，究竟哪些檔案屬于“對國家和社會有保存價值”的歷史記錄?《檔案法》和《實施辦法》頒布以來，“國家檔案局會同國家有關部門”卻一直沒有一個明確的說法。《檔案法》和《實施辦法》賦予了“國家檔案局會同國家有關部門”確定“對國家和社會有保存價值”的歷史記錄的權力，而縱觀《檔案法》和《實施辦法》卻找不出相對等的責任。由于沒有相對等的責任，所以“國家檔案局會同國家有關部門”對此一直沒有一個明確的說法，這就使得《檔案法》一直處在空中樓閣的尷尬地位。

《檔案法》第六條規定：“國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業，對全國的檔案事業實行統籌規劃，組織協調，統一制度，監督和指導。”“縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區域內的檔案事業，并對本行政區域內機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作實行監督和指導”，在《實施辦法》第七條和第八條中還規定了具體的職責。但是，《檔案法》在賦予了檔案行政管理部門“監督和指導”的權力和具體的職責時，卻并沒有對其履行職責效果制定相應的責任，也就是只有權力而沒有責任。

《檔案法》第八條規定：“中央和縣級以上地方各級各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業機構，負責接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內的檔案”。在《實施辦法》第十條也規定了具體的職責。但是，同樣，《檔案法》在賦予“中央和縣級以上地方各級各類檔案館”權力和具體的職責時，也沒有對其履行職責效果制定相應責任。同樣是只有權力而沒有責任。

《檔案法》第十五條規定：“鑒定檔案保存價值的原則、保管期限的標準以及銷毀檔案的程序和辦法，由國家檔案行政管理部門制定”。《檔案法》雖然賦予了國家檔案行政管理部門制定“鑒定檔案……程序和辦法”的權力，但是，卻沒有規定其相對等的責任，使得“鑒定檔案”和“銷毀檔案”一直沒有一個明確的說法。使得檔案鑒定工作難以開展。

在《檔案法》第十六條規定：“集體所有的和個人所有的對國家和社會具有保存價值……”中，可以看出在對非國有檔案的監管方面，只是規定檔案行政管理部門有代管、征購和收購權力，有出賣審批和監督其牟利的權力，卻對這種全方位監管下非國有檔案損毀時，檔案行政管理部門所應承擔的責任未做出任何規定。

《檔案法》第十九條規定：“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放。經濟、科學、技術、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于三十年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于三十年，具體期限由國家檔案行政管理部門制訂，報國務院批準施行。檔案館應當定期公布開放檔案的目錄，并為檔案的利用創造條件，簡化手續，提供方便。”《檔案法》雖然賦予了國家檔案行政管理部門制訂“少于三十年”和“多于三十年”開放檔案的權力，但是，卻沒有規定其相對等的責任，使得“少于三十年”和“多于三十年”開放檔案一直沒有一個明確的說法，對于檔案館來說，“應當定期公布開放檔案的目錄”也是只有權力而沒有責任。

關于《檔案法》第二十二條設置的檔案公布權的規定，對國有檔案的公布權來說，權力和責任應該是對等的，有權必須有責，國家授予檔案館公布國有檔案的權力。那么，檔案館就必須履行其公布國有檔案的職責。但是，遺憾的是縱觀《檔案法》和《實施辦法》只有授予檔案館公布國有檔案的權力和公布檔案途徑的條款(《實施辦法》第二十三條)，而沒有規定檔案館必須公布檔案的職責條款，也沒有規定國有檔案公布的時間限定，更沒有對國有檔案公布的范圍作規定，是分批分期公布開放的檔案，還是全部檔案，還是開放的部分檔案?也就是說檔案館不公布檔案并沒有一點責任。使其在對國有檔案公布上權力與責任不對等。

3檔案立法中權利(權力)與義務(責任)不對等的原因

3.1傳統思想觀念的影響。我國檔案立法對國家權力的偏好或傾斜有著很深的歷史淵源。“中國自古以來即具有深厚的中央集權主義的傳統”，“民眾的公、私權利在法律上都受到嚴格的限制和普遍的輕視。長期以來，國家權力總是凌駕于個人權利之上。國家本位、權力本位的思想由此產生、形成、強化和固化。”在此影響下，反映在檔案立法上，就是以國家為本位，強調個人和集體利益必須服從國家利益：以義務為本位，大力倡導服從和奉獻，淡化權利意識，強調社會公眾對國家應承擔義務。

3.2計劃經濟體制的影響。《檔案法》是1988年開始實施的。當時，我國雖然實行的是有計劃的商品經濟，但計劃經濟在我國經濟、社會生活中仍然起著主導作用，計劃經濟時期存在的政府把社會實體的活動包起來、管到底、包攬一切的“全能政府”的觀點和“管”字當頭、管理為主的“政府中心主義”的理念還在深刻地影響著社會管理的方方面面。《檔案法》第十六條對非國有檔案的全面管制是集中的體現，1992年我國確立社會主義市場經濟體制后，雖然《檔案法》在1996年經過修改，但并未觸及到《檔案法》的立法思想，《檔案法》依然保留了很多基于社會控制而對監管者賦予的過多、過大的權力。現行《檔案法》由于立法思想方面的原因，在注重社會公平、尊重被監管者權利及對監管者權力限制方面的規定是不符合社會主義市場經濟體制要求的。

4對檔案立法確立權利(權力)與義務(責任)對等立法理念的思考

4.1檔案立法要體現權利(權力)與義務(責任)的對等。社會主義市場經濟體制要求監管者必須具有為社會服務的理念，要逐步削弱監管者對社會的強制干預職能，擴大被監管者的權利，確保社會公平。這就要求立法者在社會主義市場經濟體制下所立之法必須是中立的、公正的，體現在檔案立法中，就是要注重權利(權力)與義務(責任)的對等，為社會監管者設置什么權力，也必須為其設置相對等的責任：為被監管者設置什么義務，也必須為其設置相對等的權利。在檔案立法中強調權利(權力)與義務(責任)的對等，其意在于在保障國家和社會整體利益的同時，維護社會組織和個人的局部利益，最大限度地實現國家、集體和個人三者利益的和諧統一。

4.2建立相應的監督機制，在檔案立法中，對檔案監管者不僅要設置權力和與之相對等的責任，還要建立相應的監督機制，做出相應的規定，監督檔案監管者行使權力和履行責任。因為，相對被監管者來說，監管者是“強者”，沒有監督，權力就有可能被濫用：沒有監督，雖有責任也可能不負責而不作為，建立監督機制，監督檔案監管者嚴格依法辦事，防止濫用權力，追究不作為，保證檔案法規的正確實施。

4.3建立相應的救濟機制。在檔案立法中，對被監管者不僅要設置義務和與之相對等的權利，還要建立相應的救濟機制，做出相應的規定，來保障社會公眾正常的申訴和救濟途徑，維護其正當的合法權利。因為，相對監管者來說，社會公眾是“弱者”，他們的權利很容易受到損害。建立完善的申訴和救濟機制，不僅可以維護社會公眾的合法權利，還有利于社會公眾對國家檔案館和檔案行政管理部門進行有效的監督。