歸檔不宜只歸發文

王茂躍

摘要：針對李興利同志提出的歸檔只歸發文的構想，本文認為無論從政策上看，從實踐上看，還是從理論上看，歸檔只歸發文都是值得探討的。歸檔應當“以我為主”，國家檔案館檔案的適當重復是必要的、合理的重復。

關鍵詞：歸檔檔案發文收文存檔

毋庸諱言，國家綜合檔案館的館藏檔案存在著重復保存的問題。為了解決這一問題，李興利同志撰寫了《試論只歸發文》(以下簡稱《李文》)一文川，提出了歸檔只歸發文的構想，并從概念、實踐、政策和理論等角度對這一構想進行了論證。但筆者以為，歸檔只歸發文這一構想是值得探討的。

1歸檔只歸發文有一定的政策支持嗎

《李文》在論及只歸發文有一定的政策支持時，是以《各級國家檔案館收集檔案范圍的規定》(國檔發[1986]2號)第六條規定為依據的，即“檔案館在接收有關單位的檔案時，為保證進館檔案的完整和減少重復，除按照《檔案館工作通則》規定接收有關保管期限的檔案外。還應協助機關檔案室做好案卷進館前審核、調整保管期限的工作，并注意以下幾點：一是凡列入本館收集范圍的單位，其自己制成的反映本單位主要職能活動和基本歷史面貌的各種形態的檔案，原則上一律進館。二是凡列入本館收集范圍的單位之間相互發送的重要文件，除請示、批復者外，一般只由發文單位歸檔進館，收文單位的上述檔案不予進館。三是上級黨政領導機關、專業主管部門發給本級的文件，分別由本級黨政領導機關和專業主管部門歸檔進館，其他機關保存的上述檔案，原則上不予進館。《河南省各級國家檔案館收集檔案范圍的實施細則》(豫檔文[2008]11號)第十一條重申了這一規定。”但這些政策依據中并沒有歸檔只歸發文這樣的字眼或意思，相反，“除請示、批復者外，一般只由發文單位歸檔進館，收文單位的上述檔案不予進館”的規定，與《李文》提倡的只歸發文是相矛盾的。

《李文》作為依據的《各級國家檔案館收集檔案范圍的規定》，是國家檔案局1986年發布的，至今已有20余年。如果要作為依據的話，那么以國家檔案局局長楊冬權在2006年12月18日簽署的國家檔案局第8號令為依據可能更具有說服力。一是從時間上看，8號令離現在最近：二是從效力上看，8號令是部門規章，高于國家檔案局的行政規范性文件。8號令正式發布施行的是《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》，該規定第三條講的是機關文件材料歸檔范圍，其中既規定了本機關形成的文件材料的歸檔范圍，又規定了非本機關形成的文件材料的歸檔范圍。如“本機關需要貫徹執行的上級機關、同級機關的文件材料：下級機關報送的重要文件材料”“其他對本機關工作具有查考價值的文件材料。”

由此可見，無論是國家檔案局以前發布的還是最新發布的關于檔案保管機構歸檔范圍的相關規定，都沒有規定：歸檔只歸發文。事實上，《李文》在結束語中也認為。只歸發文“與現行機關文件歸檔范圍和保管期限的規定是相悖的。”

2電子政務和檔案信息化建設使歸檔只歸發文成為可能了嗎

《李文》認為，“多年以前，一些垂直管理部門，如金融、保險、稅務、氣象、河務、電力等，已開始推行電子政務，系統內部收發文件一律通過專網傳輸(開始時是先通過網絡發電子版，再郵寄紙質的，后來慢慢就不再發紙質的了)，也就是我們常說的無紙化辦公。”“據筆者了解的情況，這些單位后來除了極個別重要文件外，收文都不再專門打印紙質文件歸檔保存了。也就是說，在這些行業，只歸發文已成為事實。”“隨著檔案信息化建設的不斷深化，檔案管理軟件由單機版變為網絡版，現在又在大力推行電子文件在線歸檔，借助計算機和網絡技術，只要各單位都把自己的發文歸檔保存了，一個地區的檔案資源是不會流失的，這樣可以從根本上解決進館檔案重復的現象。”

《李文》這里提到的電子政務和檔案信息化建設問題，換句話說就是無紙化辦公問題，更確切地說，就是電子文件與紙質文件的關系問題。

不可否認，電子文件有形成便捷，信息量大，檢索、傳遞速度快的優勢，但也有“載體不耐久，數據易丟失，內容與載體結合松散的弊病，還有真實性、完整性、可靠性差，文件效力尚未被法律承認等不足。”(2)因此，紙質文件在相當長歷史時期內都不會消失，兩種載體的文件將長期并存。“今后，無紙辦公和有紙辦公可能會同時存在很長時期。完全的無紙辦公仍只是一種神話。”正因為如此，2003年9月1日起施行的《電子公文歸檔管理暫行辦法》(國家檔案局第6號令)第七條規定：“電子公文形成單位必須將具有永久和長期保存價值的電子公文，制成紙質公文與原電子公文的存儲載體一同歸檔，并使兩者建立互聯。”通俗地說，就是電子文件和紙質文件的歸檔采用雙套歸檔的模式，也可以稱為“雙套制”。所以，現在還很難得出電子政務和檔案信息化建設使歸檔只歸發文成為可能這一結論。

除非電子文件已經真正取代了紙質文件，所有的單位都不再使用紙質文件，無論發文還是收文全部改用電子文件了，否則歸檔只歸發文就難以成為事實。

3歸檔只歸發文有理論依據嗎

3.1區分存檔和歸檔兩個概念與接受只歸發文這一觀點無關

《李文》提到了筆者的一篇文章，認為該文“對‘存檔和，歸檔兩個不同概念的研究，有助于我們接受只歸發文這一觀點，文書處理部門和業務部門認為有價值，可以存檔，但可以不向檔案室移交，檔案室也可以拒絕接收，即不需要歸檔(對檔案部門來說是接收)。”

對此，筆者有必要稍微做一些解釋。筆者之所以要對存檔與歸檔兩個概念進行區分，是因為兩者的內涵不同，先有存檔然后才有歸檔。存檔在前說明歸檔的對象是檔案。而我國檔案學界傳統的觀點認為歸檔之前是文件，歸檔后才是檔案，歸檔是文件轉化為檔案的標志，也是文書工作與檔案工作的分水嶺，這樣就夸大了歸檔的功能與作用。其實，歸檔就是檔案的移交，是一種改變檔案保管權的行為，如果沒有歸檔，檔案保管機構就沒有檔案，就沒有工作對象，檔案工作就無法開展，僅此而已。如果將未歸檔的文件上升到就不是檔案的理論高度，從邏輯角度看，也是不嚴謹的：只承認通過歸檔途徑而來的是檔案，這實際上就無異于否定了通過征集等途徑而來的檔案不是檔案。

至于區分存檔和歸檔兩個概念可以有助于我們接受只歸發文這一觀點，筆者始終覺得難以理解。

3.2“收文不是檔案”的觀點不能證明歸檔只歸發文

《李文》還提到了“劉東斌先生更是提出了‘收文不是檔案的

觀點，如果這一觀點能夠得到學術界的認可，既然收文不是檔案，那自然就不需要歸檔，只歸發文也就更是順理成章的事了。”

劉東斌先生提出了“收文不是檔案”的觀點，但能否就得出“既然收文不是檔案，那自然就不需要歸檔，只歸發文也就更是順理成章的事了”這一結論呢?我看未必。暫且不說檔案學界還沒有認可這一學術觀點，即使認可的話，也未必能得出歸檔只歸發文的結論。因為按照劉東斌先生的觀點，文件的定稿是檔案，文件的打印件是依據檔案而形成的檔案復制件。依據這一觀點。收文自然不是檔案，沒有必要歸檔。但不能不指出的是，根據這一觀點，發文同樣也不是檔案，也是檔案的復制件，那么發文是否也不需要歸檔呢?如果這樣的話，歸檔既不歸收文，也不歸發文，那么該歸什么呢?僅僅只歸文件的定稿嗎?很顯然，這和《李文》提出的歸檔只歸發文的構想是不一致的。

4歸檔不宜只歸發文

4.1如果歸檔只歸發文，收文怎么辦

《李文》認為，“一個單位的全部文件材料可簡單劃分為發文和收文兩類，即除了發文，就是收文。”“收文指一個立檔單位收到的上級機關下發的、下級機關報，送的、平行和不相隸屬機關工作往來的全部文件材料。”的確，一個單位的文件可以從來源角度分為發文和收文兩類，之所以這樣劃分，是因為發文和收文有著不同的處理程序。事實上，處理程序完畢后，無論發文還是收文，只要有保存價值的都會進行整理(立卷)歸檔保存的。如果歸檔只歸發文，那么收文該怎么辦呢?是繼續保存在文書部門和業務部門嗎?如果歸檔只歸發文，那么以前歸檔保存在檔案室的收文該怎么辦呢?檔案室已經移交給國家檔案館的收文又該怎么辦呢?是繼續保存。還是對這些收文進行清理呢?

如果歸檔只歸發文，從國家檔案館的角度看，是能夠避免館藏檔案的重復。但對機關來說，收文不歸檔，又面臨著如何處置的問題。站在企業和事業單位的角度看，由于其檔案不需要向國家檔案館移交，那么企業和事業單位的收文是否需要歸檔呢?

《李文》雖然提出了歸檔只歸發文的構想，但并沒有涉及到收文如何處置的問題。而這又是一個回避不了的問題。

4.2歸檔應當“以我為主”

《李文》主張只歸發文。其實，有查考利用價值的收文還是有必要歸檔的。因為收文既是機關辦事的依據，對今后工作也具有憑證和參考作用。

潘積仁同志以上級文件為例解釋了上級文件需要歸檔的原因。他指出，“一是上級的文件常常是本機關制定政策的依據，保存下來便于研究一項政策出臺的來龍去脈；二是日后工作要查考。盡管上面說過要防止檔案的大量重復，但由于中國太大，利用者不可能查閱中央和國務院文件都到北京去查，尤其是一些政策性很強的文件，利用者不僅想知道本地是怎樣規定的，還想知道上級是怎樣規定的。另外，各地都有相當數量的垂直管理單位，他們往往不執行地方文件，所以適度保存一些上級文件，即使從全國看存在重復，也還是必要的。”這就比較合理地說明了歸檔為何也要歸收文。

早在上個世紀50年代，為了解決館藏檔案過量重復問題，國家檔案局就“提出了‘以我為主的歸檔原則”。2007年國家檔案局印發的《關于做好<機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定>宣傳貫徹工作的通知》(檔發[2007]3號)還指出要“突出立檔單位的主體地位，盡量解決文件材料重復歸檔和檔案將來重復進館問題”。

既然歸檔要“以我為主”，或者說“突出立檔單位的主體地位”，那么歸檔就不可能絕對地只歸自己的發文，收文一概不歸。筆者注意到，《李文》在摘要中使用了“最大限度減少館藏檔案重份現象的發生”這一措辭。如果歸檔只歸發文的話，那么就不應是“最大限度減少館藏檔案重份現象的發生”，而是“從根本上杜絕館藏檔案重份現象的發生”了。可見，(李文)實際上也認為絕對地避免館藏檔案重份現象的發生是難以做到的。

5結束語

既然歸檔不宜只歸發文，而是“以我為主”，那么正如李寶玲同志指出的，“在任何一級綜合檔案館中，要求檔案文件絕對不重復是不現實的。”也就是說，國家檔案館的檔案適當重復具有必然性，或者說國家檔案館的檔案重復是必要的、合理的、不可避免的重復。

實際上，減少國家檔案館檔案的重復沒有必要與歸檔只歸發文聯系起來。既然收文也是檔案，今后需要查考利用，我們理應將收文歸檔。這是毋容置疑的。收文歸檔后，有的收文今后不向國家檔案館移交，照樣可以減少國家檔案館檔案的重復。這完全可以由國家檔案館根據實際情況，通過調控各自的檔案接收范圍加以實現。更何況現在的檔案整理普遍以件為單位，歸檔文件目錄項目中的件號分為室編件號和館編件號，國家檔案館在檔案接收時進行適當的處理，以達到減少國家檔案館檔案重復的目的是完全可以做到的。

《李文》提出歸檔只歸發文的構想，希望能夠最大限度減少檔案館檔案重復，其出發點和探索精神值得肯定，但這并不是解決問題的正確辦法。