從信息公開看政府公報中公文的不足

夏海波

摘要：各級政府通過政府公報公開的信息，主要是政府公文，目前的政府公報在公文的編選上有三點不足：一是信息公開不及時——常放馬后炮，二是信息鏈不完整——有“批”無“請”，三是體式不規范——掐頭去尾。

關鍵詞：信息公開政府信息政府公報

《中華人民共和國政府信息公開條例》施行后，各級政府主辦的政府公報(政報)成為政府信息公開的主要載體之一。《條例》第十五條規定：“行政機關應當將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開”。按《中華人民共和國立法法》的規定：“在國務院公報上刊登的行政法規和規章文本為標準文本”。“在國務院公報或者部門公報和地方人民政府公報上刊登的規章文本為標準文本”。據此，凡在國務院公報或者部門公報和地方人民政府公報上刊登的各類公文與正式文件具有同等效力。

各級政府通過政府公報公開的信息，主要是政府公文。從政府信息公開規范化、科學化角度看，目前政府公報在公文的編選上尚有以下三點不足：

1信息公開不及時——常放馬后炮

《條例》第十八條規定“屬于主動公開范圍的政府信息，應當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內予以公開。”現行的政府公報大多是月刊或半月刊，其中《中華人民共和國國務院公報》是定期旬刊，每月逢十出版。從公報的出版周期看，應該能滿足“自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內予以公開”的規定。但政府信息滯后甚至嚴重滯后的情況時有發生，不僅不能在20個工作日內公開，有的甚至在兩個月內甚至更長時間內也難以公開。如：

某省政府在2008年的第一期政府公報中有一份省人民政府辦公廳2007年9月13日形成的文件，題目叫《關于轉發××省質量技術監督局××省產品質量安全檢驗檢測技術機構建設規劃(2006～2010年)的通知》。2008年的第一期政府公報，出版日期最早也只能是2008年1月1日。從2007年9月13日該文件形成，到2008年1月1日在政府公報上公開，這中間已過去了3個月零18天，共110天左右。除去節假日和法定休息日，至少還有80個工作日。

更搞笑的是，這份公文的內容是“轉發××省質量技術監督局××省產品質量安全檢驗檢測技術機構建設規劃(2006～2010年)”，從括號里得知，這是一份5年規劃，即從2006～2010年。但形成該規劃的時間卻是2007年9月13日，計劃內容針對的時間已經過去1年零8個月還多了，計劃還沒形成，余下的時間只有3年零4個月不到。

類似這樣滯后的政府信息公開，其效果和意義就大打折扣了。

2信息鏈不完整——有“批”無“請”

我國政府信息公開堅持“以公開為原則，不公開為例外”的原則。以下信息須主動公開：

涉及公民、法人或者其他組織切身利益的：

需要社會公眾廣泛知曉或者參與的：

反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的：

其他依照法律、法規和國家有關規定應當主動公開的。

具體說來，主要有：行政法規、規章和規范性文件；國民經濟和社會發展規劃、專項規劃、區域規劃及相關政策：國民經濟和社會發展統計信息：財政預算、決算報告：行政事業性收費的項目、依據、標準；政府集中采購項目的目錄、標準及實施情況；行政許可的事項、依據、條件、數量、程序、期限以及申請行政許可需要提交的全部材料目錄及辦理情況：重大建設項目的批準和實施情況：扶貧、教育、醫療、社會保障、促進就業等方面的政策、措施及其實施情況等。

政府公報中選登的政府公文，屬政府主動公開的信息，目的是為了方便公民的知情權。主動公開的信息之間應該形成一個完整的信息鏈。從目前政府公報的編選情況看，公文之間信息脫節的情況時有發生。最典型的就是有“批”無“請”，即只能在政府公報中看到“批復”，卻見不到“請示”。如：

《國務院公報》2008年第9號，有一份形成于2008年2月16日的《國務院關于海河流域防洪規劃的批復》，主送機關有：“北京市、天津市、河北省、山西省、內蒙古自治區、遼寧省、山東省、河南省人民政府，發展改革委、財政部、國土資源部、建設部、鐵道部、交通部、水利部、農業部、環保總局、林業局、氣象局”。從該批復中得知，水利部上報過一份《關于審批海河流域防洪規劃的請示》(水規計[2007]452號)。但《國務院公報》并未將水利部的《關于審批海河流域防洪規劃的請示》在公報中刊出。

國務院的批復中有很重要的一句話，“原則同意《海河流域防洪規劃》(以下簡稱《規劃》)，請你們認真組織實施”。這“原則同意”的“原則”，是有講究的。作為讀者，我很想知道，水利部的“請示”與國務院的“批復”之間有哪些不同。但無論是國務院的公報還是水利部的公報都不能讀到水利部《關于審批海河流域防洪規劃的請示3全文。當然，請示在上級審批以前是需要保密的，但當上級已經批準，再不公開就沒有道理了。政府公文是行政機關依法行政和進行公務活動的重要工具，除內部文件外，大多數公文都要在不同級層的行政機關之間運行。公民的知情權，除了應該知道結果，還應該知道原因和運行過程。

3公文體式不規范——掐頭去尾

出現在各級政府公報中的公文常常被掐頭去尾，體式不規范，要素不全。

《國家行政機關公文處理辦法》第二條規定：“行政機關齣公文(包括電報，下同)，是行政機關在行政管理過程中形成的具有法定效力和規范體式的文書，是依法行政和進行公務活動的重要工具”。公文應該有“規范體式”，因為在公文的規范體式中包含有有價值的信息。如果公報中的公文體式不規范，不僅會使其信息含量大打折扣，有時還會誤導讀者和信息使用者。

按照國家標準《國家行政機關公文格式GB/T9704-1999》的規定，政府公文的規范體式包括眉首、主體、版記三部分。

《國家行政機關公文處理辦法》規定公文格式為：“公文一般由秘密等級和保密期限、緊急程度、發文機關標識、發文字號、簽發人、標題、主送機關、正文、附件說明、成文日期、印章、附注、附件、主題詞、抄送機關、印發機關和印發日期等部分組成”。

目前政府公報中的公文體式大多僅有公文的主體部分，至于公文眉首和公文版記，除公文眉首中的發文字號被保留，其余都被去除。其危害表現在兩個方面：

一是有損信息含量。比如，公文版記中的抄送機關，按照《國家行政機關公文處理辦法》的規定：“抄送機關指除主送機關外需要執行或知曉公文的其他機關”。但具體到某一份公文。哪些是“需要執行或知曉公文的其他機關”，社會公眾是搞不明白的，只能從抄送機關上的具體標識上去判定。本來在標準的公文文本上標注了具體的抄送機關，但在收入政府公報時被人為地掐掉了，讀者就無從知道這份公文抄送過哪些機關，哪些機關沒有抄送。在辦理事務的過程中，如果有些政府機關本來是抄送機關之一，即收到了某份公文，卻故意以沒有收到文件為推諉借口，單憑政府公報中時信息，是無法鑒別其真假的。

二是容易造成誤導，由于政府公報中的公文要素被大大簡化，給人的感覺是：公文本來就是這個樣子。有些公文處理方面的教科書，還真把政府公報中的公文體式作為標準體式，以此去教導學生，這就要誤人子弟了。

因此，各級政府公報中的公文應原樣收錄，包括公文眉首、主體、版記三部分中的所有要素，原汁原味，不應省略。