宅基地“自由之身”的構想

　　摘要：農村宅基地是農民的生存保障。盡管《物權法》已經對農村宅基地自由流轉和買賣說不，但實際生活中宅基地私下買賣和交易的現象在一些地方時有發生。隨著城市化進程和勞動力轉移步伐加快，農村宅基地的大量閑置問題日益突出，已經不利于新農村建設，應鼓勵宅基地的自由流轉。
　　關鍵詞：農村宅基地管理；使用權；自由流轉
　　
　　一、宅基地管理的歷史沿革
　　
　　我國第一個有關農村宅基地立法的文件是1950年的《土地改革法》，主要內容為：宅基地屬于農民所有；受法律保護；可以買賣、出租及繼承；宅基地與房屋兩權合一。1956年3月《農業生產合作社示范章程》，1956年6月《高級農業生產合作社示范章程》以及1962年《六十條》規定，社員宅基地屬于集體所有；不準出租和買賣；歸各戶長期使用；地上附著物歸社員所有；社員房屋出賣后，宅基地的使用權即隨之轉移給新房主；建新房須由本戶申請，經社員大會討論同意；修建房屋不能侵占耕地。1982年《村鎮建房用地管理條例》規定，宅基地屬于集體所有，社員只有使用權；社員出賣、出租房屋的，不得再申請宅基地；城鎮個人建造住宅的建筑面積，由省級人民政府確定。1986年《土地管理法》規定，宅基地屬于集體所有；農村居民建住宅，應當使用原有的宅基地和村內空閑地。使用耕地的，經鄉級人民政府審核后，報縣級人民政府批準，使用非耕地的，由鄉級人民政府批準。農村居民住宅用地，不得超過省級政府規定的標準。出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準。1998年的《土地管理法》新增的內容有：農民建房，應當符合鄉(鎮)土地利用總體規劃，一戶一宅，面積不超標；經鄉(鎮)人民政府審核，由縣級人民政府批準。2004年《土地管理法》及2007年3月頒布的《物權法》承襲1998年《土地管理法》關于宅基地的規定。
　　
　　二、宅基地交易的悖論
　　
　　悖論一：大量閑置與需求旺盛
　　現行宅基地集體所有、農民無償獲得和無償使用的制度，由于占用無需成本，并且占用總是存在潛在收益，促使農民多占地，占好地。這種供應上的“大鍋飯”就造成了耕地資源的大量浪費。這一點與經濟學上著名的“公共牧地的悲劇”如出一轍。來自國土資源部的調查數據表明：目前我國村鎮建設用地總量是城市建設用地總量的4.6倍，且用地布局散亂、分散無序，粗放利用現象嚴重。我國農村居民點用地高達16.4萬平方公里，接近于河南省的總面積，人均用地185平方米，遠遠超過國家標準。而隨著城鄉融合的加劇，我國每年都有數千萬的農民進城務工。在找到合適的工作之后，大多買房置業，不愿意再回到農村居住。根據法律規定，宅基地是農民基于身份無償獲得的福利，只要其成員的身份存在，集體經濟組織也無權收回其宅基地。另外，宅基地所具有的潛在收益，也使農民絕對不會輕易放棄它。在農村，只要擁有農民戶口，便可分配宅基地，也可以擁有土地承包權，經濟發達地區還可以參加集體分紅，因此，現在很多地方，尤其是城市近郊的農民都不愿改變身份，也很少有舉家遷移的，往往是在城市中賺來的錢全部帶回農村，在農村建房，再返回城市打工，房子依然處于閑置狀態。因此出現了工業化進程雖快，但非農業人口比重卻沒有明顯變化，以至城市化一直處于低水平的現象。
　　
　　悖論二：財產增值與有價無市
　　我國的宅基地制度，將農民緊緊捆綁在土地上。因為農民一旦離開農村進入城市，其主要的房屋財產，將不再具有真正的財產意義。要素資源的充分流動是資源實現最優配置的前提，產權作為一種資源只有有效流動才能促進經濟效率的實現。隨著城市化進程的加快，人口數量的增加，住房需求越來越大，在城市郊區，作為農民財產重要組成部分的房地產必然產生巨大的增值。但是這種增值因為法律禁止劃撥宅基地轉讓而無法合法“變現”成為“死產”。農民在劃撥宅基地上建造的房屋，雖然法律規定可以轉讓、繼承、抵押，但由于房屋和宅基地的不可分性，導致對劃撥宅基地的限制必然“株連”到房屋。法律規定宅基地轉讓只能在集體經濟組織內部進行，而實際上集體經濟組織一般以村民小組為單位，一個村小組十幾戶或二三十戶人家，每戶均有無償取得宅基地的權利，沒有宅基地且符合條件的成員可以通過申請獲得宅基地，沒有必要通過轉讓獲得。另外，一個農民亡故后，其建在宅基地上的房屋應作為私人財產被繼承。如果繼承人雖為本集體成員，但已經擁有一處宅基地或者繼承人不是本集體成員，那么根據“一戶一宅，面積不超”以及宅基地的使用者只能限定在本集體成員內部的法律規定，依據“房隨地走”的原則，享有繼承權的公民并不能繼承被繼承人的房屋。侵犯公民正常地行使繼承權的權利，違反了《憲法》第十三條保護公民的繼承權的規定，有悖于《民法通則》第三條確立的平等原則，農民房屋是私有財產，農民可以自由處分，有權抵押。但《擔保法》第三十七條規定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。根據“房地一致”原則，很顯然，農民的房屋不能抵押。
　　
　　三、農村宅基地如何自由流轉
　　
　　經過改革開放近30年的洗禮，以及市場經濟的發展，市場化觀念的普及，農民的素質也得到了很大的提高，農民完全有能力做出有利于自己的判斷。我認為，取消劃撥宅基地，允許宅基地的自由流轉是適應城鄉雙向流動，促進城鄉融合的客觀要求。
　　首先要廢除宅基地劃撥制度存在的基礎。必須對現行的政策有所突破，取消限制宅基地流轉的相關規定，允許宅基地進入土地交易市場，公開交易，自由流轉。其次要在立法中明確宅基地的所有權是集體的，但使用權在一定年限內(可參照城市土地使用周期確定)屬于家庭個人。在使用年限內農民擁有房屋土地的完全的使用權、收益權和處分權，可以轉讓、出租、抵押、繼承及贈與。對居民有新增宅基地需求的，必須通過市場流轉途徑解決。農民轉讓宅基地，必需提供擁有另一處合法房產的證明。符合規劃的宅基地均可以采用轉讓、租賃、作價出資(入股)以及土地置換等形式進行流轉。按照“國家收稅、集體收費、原使用者收交易金”的原則分配宅基地流轉收益。至于具體流轉方法，我建議，可以先以戶為單位核實農戶宅基地資產，明確宅基地的產權內容、結構、歸屬及流轉狀況。本著“尊重歷史，面對現實”的原則明晰產權，先確定一個有償時點，如土地管理法實施的時點，在這個時點之前獲得的宅基地，按照“一戶一宅、面積不超”的原則，將宅基地無償讓渡給農民，屬于初次分配范疇。村民在這個時點之后獲得的宅基地，必須補交集體土地使用權出讓金。
　　同時，應從源頭上克服目前城市不動產登記機構不統一的現狀，確定國土資源部門作為農村房地產的唯一登記機關，且“房地”證件合一。對手續齊全、符合規劃、面積不超的宅基地給予登記發證；對有手續、符合規劃、面積超標的，因繼承、贈與、遺贈、建新不拆舊等而產生的“一戶多宅”和歷史原因造成的單戶宅基地超標的，標準以內登記發證、超標準部分登記不發證；對于騙取批準、未批先建、批少建多等非法占用和戶口遷出后的宅基地，不予登記，并采取行政手段依法強制收回；有手續、不符合規劃的，采取標準以內登記發證、超標準部分登記不發證并規定禁止翻建的手續。對超標宅基地每年按超標面積累進收費，超標面積越大收費越高，促使農民退還多占的宅基地或者通過土地置換的方式向小城鎮集中，從而達到集約利用土地的目的；對于“一戶多宅”，按面積大小采取累進收費，以后每年依此為基數按年限累進收費，面積越大、占用時間越長收費越高，隨著時間推移，舊房殘值降低，收益下降，而保有舊房的成本攀升，農民自然會主動退還宅基地。為增加工作透明度，年初將各村超占戶、“一戶多宅”、無證戶的實際使用面積、超占面積、應繳納的超占費及處理結果張榜公布。對村民補交的集體土地使用權出讓金、超占費以及集體對宅基地流轉收取的費用，必須實行銀行專戶儲存、專款專用，專項用于村莊復墾、農村基礎設施配套、公共衛生、綠化美化以及作為本集體成員的社會保險保障金的來源等，切實做到“取之于農，用之于農”。
　　按照“管住總量、嚴控增量、盤活存量、節約集約”原則，充分利用農村閑置和空閑的宅基地，提高土地利用效率。農村居民點人均用地面積大，隨著城市化進程的推進，未來20年，每年將有上千萬畝宅基地閑置，所以，一般情況下，新增的居住用地需求完全可以通過市場(即宅基地流轉)來解決，不要輕易新增宅基地。宅基地占用農用地年度計劃指標由省級政府單獨核定、單獨下達到各縣(市)，然后由各縣(市)一次性申請辦理農用地轉用。針對目前宅基地使用粗獷的現狀以及可用于占補平衡的耕地后備資源越來越稀缺，應成立村委會領導下的宅基地整理中心和提高耕地開墾費征收標準。對空置、等待出售、“一戶多宅”或面積超標的存量宅基地，可以由宅基地整理中心統一收購或沒收超標部分，適宜整理成耕地的整理成耕地，整理出的耕地歸原集體經濟組織，指標在全省公開出售，用于耕地占補平衡，出售指標的收入歸集體經濟組織；不適宜整理成耕地的整理成建設用地，由集體經濟組織儲備，在時機成熟時出售。在“堅守耕地紅線”、土地后備資源匱乏的背景下，為了保證發展經濟用地，化解“農村住宅大量閑置浪費，城市經濟建設供地緊張”的尷尬局面，建立農村宅基地使用權自由流轉制度無疑是最佳方案。
　　作者單位：南京農業大學公共管理學院
　　
　　參考文獻：
　　[1]張待水.農村宅基地使用權流轉法律制度探析[J].江西社會科學，2004，3：43-46.
　　[2]趙之楓.城市化背景下農村宅基地有償使用和轉讓制度初探[J].農業經濟問題，2