城鄉統籌中二元分治結構問題思考

　　摘要：在建設中國特色社會主義理論體系的科學發展觀中，提出按照城鄉統籌思路解決城鄉差距的問題。筆者認為城鄉統籌發展關鍵在于破解城鄉二元分治結構以及由此引起的“二元”國民待遇的問題。
　　關鍵詞：戶籍；土地；居民；農民
　　
　　隨著社會主義市場經濟的發展和綜合國力的增強，維系城鄉二元社會結構的經濟基礎已根本動搖；維護城鄉差別的社會環境已根本改變，城鄉統籌勢在必然。《重慶晨報》（2007年11月3日）報道了重慶市農民工的 “十大愿望”：老有所養：能獲得與城里人相同的社會保障；同工同酬：能享受與城市職工一樣的工資福利；就近入學：農民工子女能就近入學，學校要一視同仁；提供崗位；合理休假；戶籍遷入：降低城市戶籍遷入的門檻；廉租住房；免費培訓；不要歧視；豐富活動。農民工作為與城鎮聯系最緊密的特殊農民群體，從他們的十大愿望中，不難發現破解城鄉二元社會結構問題是城鄉統籌中最急需解決的問題。
　　
　　一、城鄉統籌中二元分治結構問題的歷史原因
　　
　　戶籍制度的嚴格實施，禁錮了農民的流動。1958年以前，中國沒有嚴格的戶籍管理制度，人們可以自由遷徙。農業人口也可以自由轉化為其他產業的人口。在1958年1月9日，毛澤東簽署一號主席令，頒布了新中國第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》，它包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項人口登記制度。這個條例以法律形式嚴格限制農民進入城市，限制城市間人口流動[1]。從此，整個社會人口被分成了農業人口和城鎮人口。中國社會進入到了城鄉二元分治的狀況，農民被嚴格地禁錮在土地上。
　　在城鄉二元分治結構的基礎上，轉移了過多的農業生產利潤，造成了農村的落后與農民的貧窮。在我國社會主義建設初期，在當時的計劃經濟體制下，為了大力支持社會主義工業體系的建立和發展，國家長期農業“哺育”工業。農村的大量利潤被轉讓給了城市，同時對農村公共建設投入過少，使得農民越來越貧困，農村越來越落后。到改革開放以后，特別是提出科學發展觀、建設和諧社會以來，這個問題越來越突出，到了不得不解題的時候。
　　嚴格實行與戶籍制度配套的糧油供應制度、就業制度、社會福利保障制度等，形成城鄉“二元”國民待遇。在糧油供應制度方面，1955年8月，頒布《農村糧食統購統銷暫行辦法》和《市鎮糧食定量供應暫行辦法》，建立起了憑戶口分配糧票并憑糧票與戶口簿購買糧食的制度；在就業制度方面，1957年，規定了用人單位優先錄用城市戶口。在當時的條件下，“優先錄用”就等于“只錄用”，這種現象延續到改革開放以后的很多年，才得到改變；各種社會保障福利制度是與單位制度聯系在一起的。于是，糧油供應、就業、社會福利保障等等成為城鎮居民的獨有待遇，農村戶口的人們無形中在教育、就業、社會保障等方面就失去了與城鎮人口相同的國民待遇[2]。由于這種待遇的不同帶有政府強制性（來源于政府對戶籍制度的強制保護），又由于這種待遇的不同因戶籍與生俱來的天然性所帶來的天然性。就必然在就業、醫療、教育、社會福利保障等公民的基本權利方面形成城鄉“二元”國民待遇。改革開放多年以后，由于很多改革措施仍舊與戶籍掛鉤，城鄉“二元”國民待遇仍舊沒有根本改變。
　　農村土地的非流動性限制了農民身份的轉變，與嚴格的城鄉戶制度一道禁錮了農民。眾所周知，農村的土地歸集體所有，農民通過承包協議獲得對土地的使用權，國家也承諾幾十年不變。但這個土地是不能自由流動的。于是，這個生產隊的成員不管他在從事什么行當，他的身份都只有一個——與一份土地緊密相連的農民。這也是我們的國家的出現“農民工”這一具有中國特色稱謂的原因所在。由于土地沒有自由流動的可能，農民就沒有從土地自由流動中獲得利益的可能，農民從土地離開自由流動就失去了可能，從而農村人口大規模城鎮化也就失去了可能，城鄉統籌就失去了一個基礎。
　　
　　 二、城鄉統籌二元分治結構的治理難點
　　
　　提高農村土地流動，才能提高農民自由流動性。我們應該注意到，城市土地的流動僅僅是土地使用權的流動，那農村為什么就不可以同樣只流動土地的使用權呢？也就是說，農民可以將自己承包土地的權利以一定價格出讓，并從以前所在的生產隊中脫離出來，失去農民的身份。進而在其他地方謀求生機，流動到其他產業，做商業就是商人，做工業就是工人了。在保證農村土地用途不變的基礎，國家允許土地流動，并讓農民在土地流動中獲得真正的利益，才能讓部分“假農民”失去土地，真正脫離農村，形成農村人口自由地向其他產業流動。以前沒改革開放之前，擔心農民到城市，會給城市造成壓力，造成盲流，而現在國家的工業化和城鎮化需要勞動力的自由流動。而農村勞動力的自由流動必然以農村的土地自由流動為前提。這同時為城鎮勞動力中愿意從事農業生產的人口向農村流動提供了可能。
　　改革或廢除戶籍制度以及與之配套的相關制度，實行戶口登記“一元制”，才能打破以戶籍制度為基礎的城鄉二元分治結構。徹底改革或廢除包括戶籍制度在內的相關制度，實行戶口登記“一元制”，給所有國民均登記為居民；同時，建立公平、公正的就業、教育、社會保障等制度，保證城鄉居民的平等國民待遇。從而農民成為一種從事農業生產職業人員的稱號，不再是享受不同待遇的農村戶籍人口的稱號。據《南方周末》（2007年10月12日）報道，云南將從2008年1月1日起就戶口登記進行深化改革，實現“一元制”，并逐步解決與之配套的就業、教育、社會保障制度。
　　建立城鄉平等的社會保障和社會保險體系，保證城鄉人們平等的國民待遇和勞動力自由流動。隨著各方面的改革，農民和城鎮人口的不同國民待遇的地方逐漸減少。但是遠未根本解決問題。據《重慶晚報》（2007年10月26日）報道，“期盼享受城鎮居民同等的醫療、養老保險待遇；期盼農民工務工環境得到改善，在工資水平、居住環境、享受了工傷、養老保險上與城鎮工人一視同仁”，成為了農村居民在十七大期間的兩大期盼。當任何人不論從事什么職業，無論在中國的什么地方，享受的社會保障都是一樣的時候，勞動力肯定會向最能體現它的價值的方向流動。也只有當農民與其他的國民享受到了同等的國民待遇，得到足夠公平的社會保障，城鎮化的農民才不會重新回到農村，城鄉人口才能自由地流動。
　　綜上所述，只有改革或廢除戶籍制度以及與之配套的一系列制度，改革現行農村土地制度，實現戶口登記“一元”制，建立農民與城鎮居民同等國民待遇的社會保障體系，才能徹底消除城鄉二元分治結構，才能讓農民獲得自由擇業與流動的機會，城鄉才能實現一體化，城鄉才能統籌發展。
　　作者單位：重慶工商大學
　　
　　參考文獻：
　　[1]余德鵬.城鄉社會：從隔離走向開放——中國戶籍制度與戶籍法研究[M].山東：山東人民出版社，2002.78-86.
　　[2]陸藝龍.戶籍制度——控制與社會差別[M].北京：商務印書館，2003.56-58.