我國社會保障立法的缺失表現及根源分析

　　摘要：雖然我國的社會保障法制建設已取得一定的成績，但從總體上看，目前我國的社會保障立法客觀上仍處于殘缺不全、混亂無序的低層次狀態。本文對社會保障立法的缺失表現及根源進行了粗淺研究。
　　關鍵詞：社會保障立法；缺失；表現；根源
　　
　　一、我國社會保障立法的缺失表現
　　
　　1.法律制度的疏漏
　　一是社會保障法律體系不完備。我國目前尚無一部綜合性社會保障法律。作為社會保障的核心——社會保險制度，是社會保障法律體系中的一個重要組成部分，但我國的《社會保險法》至今仍未出臺，其余組成部分如社會救濟、社會福利和優撫安置，也處于立法的空白地帶。二是立法整體規劃缺乏。立法規劃是有權的主體在自己的職權范圍內，為達到一定目的，按照一定原則，通過一定程序，運用一定技術，所編制的準備用以實施的關于立法工作的設想和部署。顯然，立法規劃應具有協調立法與它所調整的社會關系之間關系的功能。但是在我國社會保障立法實踐中，卻表現為很大的缺漏:一方面，國務院的統轄權威在下降，而許多部門卻在制定著行政法規，如民政部制定并頒行的《農村社會養老保險基本方案》即是一例；另一方面，行政法規本應依據憲法和法律制定，而中國迄今并未有社會保障方面的基本法，但社會保障方面的行政法規卻十分發達，有時一年要發布若干件。這種立法層級無序的局面，給社會保障各項法律、法規的實施帶來了不良影響。三是國家立法滯后與地方立法分散。社會保障法是法律體系中的一個獨立的法律部門，同其他各部門法一樣，應該由全國人大及其常委會制訂，但目前，中國社會保障立法大量表現為地方立法。這種立法模式造成了全國統一的社會保障法律制度被分割。同時由于社會保障制度的改革重建尚處于探索階段，社會保障立法表現出過度的分散性。如沒有綜合性的社會保險法律或法規，卻有養老保險、工傷保險、醫療保險、失業保險、生育保險等單項法規。
　　
　　2.具體內容的缺失
　　社會保障立法各構成部分均不完善。在當前經濟、社會變革時期，我國社會保險法律制度面臨許多嚴峻挑戰：第一，我國就業格局已發生明顯變化，非公有制經濟已成為吸納新生和富余勞動力的主渠道，傳統的以“單位”為主體的社會保障體系、制度和辦法已不能適應這種分散化、流動性強的就業格局。第二，我國就業和社會保障制度主要是針對城鎮人口設計實施的，近年來，由于大量農村青壯年進城，農村老弱人群的基本保障問題更加突出。第三，我國目前養老保險個人賬戶空賬數額巨大，尤其是在一些困難地區，當期征收的養老保險費和所支付的養老金一直存在著缺口，國家財政每年還要貼補幾百個億才能做到“確保”。以上種種，都要求社會保險法律制度的進一步完善。在社會救助方面，我國在城市已建立起了最低生活保障制度，但是農村社會救濟主要限于對五保戶、特困戶的救濟和災害救濟，而且對五保戶的救濟，也是采取集體供養、親友供養、義務供養多種不同方式，尚無統一的模式，而且未能充分考慮到貧困人口的住房、疾病醫療、子女教育等需求。在社會福利方面，除了部分特殊主體(老人、兒童和殘疾人員等)享有法律規定以外，對全體公民而言，國家基本上沒有什么法律規定，只散見在其他的法律規范之中。隨著市場經濟的發展，在住房、醫療等方面，勞動者所依附的用人單位的福利在逐漸地減少甚至沒有，現在的社會福利只體現在一些公共設施等公共產品之中，具體到個人享受的福利卻體現不多，立法也寥寥無幾。
　　農民工的社會保障缺失。應該說，現行城鎮職工基本社會保險制度在制度層面并不排斥正規就業的農民工，他們參加各險種的通道是敞開的。但事實上，農民工參保率普遍偏低。第一，現行社會保險政策受到不少用人單位的抵制，在一定程度上形同虛設。農民工雖然也屬城鎮非農勞動者，但由于多數用人單位拒不依法為農民工按國家有關規定參保，地方政府又沒有依法強制用人單位為其參保，絕大多數農民工并沒有依法享受到城鎮職工基本社會保險制度的有關待遇。第二，農民工基本未被社會保險制度覆蓋。隨著勞動力流動的加速和勞動力市場的逐步統一，農民工總體規模逐年增長。但這一龐大的群體納入現行社會保險體系的數量非常有限，一般估計不超過20%。分險種看，據勞動和社會保障部2005年上半年完成的農民工社會保障專題報告，農民工參加養老保險的總體參保率為15%左右。第三，農民工參加現行城鎮社會保險體系存在有名無實、有始無終，待遇難以享受的問題。從目前各地農民工參保情況看，按現行城鎮社會保險體系接受農民工參保的地區，用人單位普遍存在少繳保險費或象征性繳費的情況，致使農民工參保有名無實、有始無終，未來難以真正享受養老和醫療保險待遇。
　　
　　3.法律效力的不足
　　在我國已經制定出來的社會保障法規中，比較普遍地存在著缺乏法律責任規范和制裁辦法的現象，無法確保社會保障措施的有效實施。其一，對勞動者和退休、失業人員缺乏操之可行的法律保障機制，如工傷事故中的責任認定和救濟等。其二，缺乏對欠繳社會保險費行為的有效的責任追究制度和制裁辦法，導致社會保險費強制征繳缺乏可操作性，造成實際工作中社會保險費征繳困難。此外，對挪用、擠占、截留社會保險基金的行為也缺乏強有力的懲治。如我國刑法第273條只規定了“挪用用于救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物，情節嚴重，導致國家和人民群眾利益遭受重大損害的，對直接責任人員，處三年以上七年以下有期徒刑”，而未將社會保險基金列入特定款物的刑法保護之內。
　　
　　二、我國社會保障立法缺失的根源分析
　　
　　1.理論與認識誤區
　　近幾年，有關社會保障的研究日益受到重視，涌現出大量的研究成果。但我們對社會保障的性質、基本功能、社會保障與經濟發展的關系、社會保障中政府與個人的責任等一系列問題，都存在諸多的認識分歧。對我國社會保障制度的改革和未來時期的發展，也存在多種不同的評價和主張。具體操作中，不少保障項目定性不清、目標不準，沒有具體的實施步驟，比如，社會保障、社會福利與社會保險，相互內涵交叉，經常混用；住房救助演變成部分人新的社會福利；發行彩票被定義為彌補政府財政不足的重要手段等等。首先，包括政府官員在內的我國公民的法律意識雖然有了很大的提高，但人們“有法必依，執法必嚴”的觀念還不強，政策高于法律的觀念還普遍存在，在依法行政方面仍然缺乏嚴格執法的動力和土壤。其次，由于受經濟條件和傳統觀念的影響，家庭保障思想是中國社會傳統文化中保障思想的主要部分，老百姓特別是農民的社會保障意識淡薄。第三，把建立健全社會保障制度看成是劫富濟貧，是新的平均主義與大鍋飯，或是將社會保障視為城鎮居民的專利而排斥農民工與農村居民。
　　
　　2.政府面臨的責任困境
　　首先，政府與社會、企業、個人各自承擔的財政責任劃分還不十分清楚，影響了政府對其社會保障責任的準確評估和規劃，進而影響到政府之外的主體發揮作用。其次，各級政府的社會保障責任劃分不明確，造成各級財政對社會保障的支持不是在一個穩定、規范的制度框架之中進行。政府在社會保障中的責任存在兩種偏差，一是政府包攬，一是政府棄責，因此造成政府在責任履行上的不足——越位與缺位同在。“越位”主要是指政府在社會經濟轉型期，超越了自身