基本公共服務均等化的理念透視

　　摘要：均等化的理念在西方已有一百多年的歷史，本文從不同的視角透視了基本公共服務均等化的不同含義和其來龍去脈，并結合中國現實，剖析了它的特殊含義和意義。
　　關鍵詞：基本公共服務；均等化；財政公平；財政分權；社會公平
　　
　　對基本公共服務均等化進行理念透視，不妨從其核心詞“均等化”開始。“均等化”是一個與公平、公正、正義等緊密相連的概念，它最早屬于社會學和倫理學的范疇。在經濟學中引入均等化一詞，迄今為止所看到的較早的表述，可能當屬英國經濟學家阿瑟·庇古1920出版的《福利經濟學》。在那本書中，庇古以“收入均等化”來闡述他的福利觀，意即要增加社會福利就必須實現收入均等化。將均等化延伸到公共財政領域，進而形成基本公共服務均等化的概念，則經歷了一個漫長而又頗具戲劇性的演進過程。我們可以從以下一些方面進行歸結。
　　
　　一、基本公共服務均等化：不同的透視視角
　　
　　1.基本公共服務均等化是財政公平觀念的體現
　　基本公共服務均等化的傳統定義，是指以共同或平均稅率水平為基礎旨在實現財政業績均等而進行的補助。以此概念建立的模型，被稱為“財政能力均等化”，該模型強調從擁有較高人均收入和較低人均需求的省或州向擁有相反特征的省或州進行轉移支付，從而讓各省或州都有能力提供大致相同的政府服務。另一種定義則重視在省或州甚至全國范圍內廣泛地應用水平公平原則，實現水平公平均等化。更為明確地說，政府有必要使同一聯邦體制內的任何兩個擁有相同福利水平的人，不論其居住在聯邦內的任何地方，都可以享受到大致相同的政府服務。 可見，上述兩個定義是從財政公平的不同維度對闡述均等化的含義，前者體現了對垂直公平的向往和追求，即從富人或富裕地區手中取出部分財富轉移給窮人或貧困地區而不會帶來過多的效率損失；而后者重視的是水平公平，即整個國家中的所有人都應公平地進入社會福利體制，不管他們住在何處。
　　
　　2.基本公共服務均等化是財政分權的對立面
　　財政分權理論產生于聯邦體制，所以又被稱為財政聯邦主義理論，主要是從經濟學的視角，以新古典經濟學的規范理論作為分析框架，考慮政府職能如何在不同政府級次之間進行合理配置、以及相應的財政工具如何分配的問題。至于財政分權實踐，一直以來都被視為多級政府架構中重要的制度安排，這是因為在多種多重政府間關系中，財政關系居于最重要的地位。財政分權最顯著的特征就是使得公共服務的提供更有效率。但是，分權也有諸多的弊端，最突出的是由于各省自然稟賦差異較大，稅收努力程度也有差別，特別是由于聯邦制國家中的省或州政府擁有獨立的稅收和支出權力，可以自主決定稅率水平，導致了財政能力的極大差異，從而引致了公共服務供給的不均等。特別是在教育、交通、住房、社會娛樂、公共秩序等關系到民眾福利的領域，由于分權程度普遍較高，供給的不均等狀況也就越明顯。于是，均等化作為了財政分權的對立面而出現。
　　財政分權的替代名詞就是財政聯邦主義，在聯邦制國家兩者有相同的含義。財政聯邦主義的施行要依賴于一些原則，其中“公共服務的最低供應原則”（也稱最低服務標準原則）就包含了公共服務均等化的內核。所謂“公共服務的最低供應原則”，就是政府應讓每個公民都確信，無論他住在哪個州或地區，他都會得到某些公共服務的最低水平保證，如安全、健康、福利和教育。另一個財政聯邦主義原則——“財政地位的平等性原則”，則是基本公共服務能夠得到最低供應的保障。這項原則強調了：盡管再分配主要是人與人之間的事，但是財政需要與財政可能之間的平衡在不同的地方政府間存在著尖銳的地區差異，中央政府不能忽視不能不管，地區政府間非常有必要保持一定程度的財政公平。這樣通過或多或少的稅收上的可比努力，才能得以保證最低水準的服務。
　　
　　3.基本公共服務均等化是商品平均主義在公共財政領域的延伸
　　托賓也從商品平均主義的角度闡述了他的均等化觀點。在他看來，一個社會不僅僅需要關心一般意義上的不平等和分配原則，而且還需要關心特定商品的分配問題。這里所說的商品，指的是個人擁有自然權利的產品，不受社會偏見和家庭預算的約束。顯然，它們類似于本文所探討的基本公共物品和服務。“對它們來說，平均主義的目標是片面的，這里所需要的不是嚴格的平均分配，而是一種有保證的、普遍接受的最低量。”所以，有學者認為，商品平均主義也許有助于解釋公共提供教育對人們的廣泛吸引力——人們認為每個人都應該受到最起碼的教育。商品平均主義實際上啟示了我們，每個人都必須而且能夠獲得數量和質量大致接近的基本公共服務，比如基礎教育，基本醫療等等。
　　
　　4.基本公共服務均等化是社會公平的主要內容之一
　　社會公平作為政府經濟目標之一，主要包括三方面的內容：公共服務均等化、社會保證和社會保險。在這里，公共服務均等化涵蓋了兩個不同的方面，即基本公共服務均等化和差異性公共服務均等化。前者之所以稱為“基本”，是因為這些公共服務（如公共安全、基礎教育、衛生防疫、社會救濟、基本的基礎設施等等）對社會公眾的生存和發展具有基礎作用，它們所滿足的是公眾基本的社會公共需要。無論城市居民，還是農村居民，對這類公共服務的需求是無差異的。它們對所有居民，都具有同等意義。所以，對于基本公共服務，就應該按照服務的數量和質量進行衡量，要求實現結果的均等。后者之所以稱為“差異”，是指由于各地（特別是城鄉）經濟發展水平、社會環境、人文風俗等的不同，不同的居民對公共服務存在需求上的差異，如在專業教育、文體事業、科技服務等領域。如果同質、等量的提供差異性公共服務，將會偏離消費者的偏好，產生效率損失。所以，差異性公共服務均等化的判斷標準是效用的最大化。
　　
　　二、基本公共服務均等化：中國的特殊背景和含義
　　
　　基本公共服務均等化作為政府部門的一個重要政策定位，在世界范圍內廣為施行。然而，在我國，基本公共服務均等化表述的形成甚至將其寫入“十一五”規劃，確是近兩、三年才有的事情。導致如此結果的主要原因，可以歸因于我國特殊的歷史進程。在傳統體制下，我國對城市和農村兩個系統，分別施行了兩套不同的經濟社會體制，由此形成了頗具特色的所謂二元經濟社會格局。在這樣的一種格局下，基本公共服務資源的配置分別城市和農村而有所不同。城市居民享受的基本公共服務多，農村居民享受的基本公共服務少甚或享受不到基本公共服務。因而，在那時以至很長的一個歷史時期，我們幾乎沒有基本公共服務均等化的理念，而常常提及的則是所謂“區別對待”。如此，基本公共服務均等化在我國有了其特殊的背景和含義。
　　在此背景之下，我們對該概念的理解應該是：公共財政活動提供的基本公共服務的效益，起碼在政策層面上，應致力于無差別地、一視同仁地落在每個社會成員身上。當然，這是個動態的概念，也就是說一定社會條件下人們可以享受到的最低水平的基礎公共服務，并不排斥地區間服務質量、數量和效果的差異。在此，我們還必須說明：（1）基本公共服務均等化是一種國家利益。從全國視野來看，各地區、各省對諸如基礎教育、基本醫療等公共服務的均等化投入能很好地改進整體國民經濟狀況，并且使資源配置更加有效率。（2）基本公共服務均等化是一項政府計劃。均等化的目的并非單純地修正地區間個人收入的差異，或者縮小地區經濟差異，或者將財力從富裕地區轉移到貧窮地區；而是在于縮小地區、省際間的財政差異，使全國范圍內的財政能力均等化，進而使各地區、各省有足夠的收入給國民提供相對可比的基本公共物品和服務。（3）基本公共服務均等化的財力來源于政府稅收。各地區、省由于經濟發展水平差異，稅收收入也有明顯的差異。均等化則可以做到將稅收從富裕地區或省征收過來，再重新分配到欠富裕地區，這樣便能保證富裕地區或省份的稅款，不僅能在本地區本省份重新分配，而且能用于全國其他地方，以確保國民都能享受到醫療、教育及其他各項政府基本服務。（4）在現代市場經濟條件下，基本公共服務均等化不能被視為一個市場自發的解決過程，恰恰相反，這應該是在“市場失靈”條件下的一種政府職責。雖然蒂布的“以腳投票”理論告訴我們：各地區人口的自由流動最終會導致公共服務的大致均等化，但事實上，經濟因素（低收入現象），制度因素（戶籍制度）、交通因素（不便利的交通）、地理與氣候因素、歷史與文化因素等都會制約人口自由流動的實現，市場自發的均等化也就成了空中樓閣。所以，只有在中央政府層次上的流動性才不會成為干擾再分配政策有效性的因素，也只有在中央政府層次上能夠平衡各地方之間的差異。
　　
　　三、小結
　　
　　“十七大報告”中深化財稅體制改革的一個重要內容就是“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系”。由此可見，今后一個階段公共財政體系建設的核心就是基本公共服務均等化的深入和推廣。如果說，“十一五”規劃的提出是基本公共服務均等化被提升到國家層面的起點，那么“十七大報告”就是基本公共服務均等化的挺入深水區的有力支撐和政策保障。
　　基本公共服務均等化的實現有賴于中央政府在各地區同等稅收努力和同等工作效率的條件下，實行一套完整的轉移支付制度。這就正如布朗和杰克遜所說：“財政政策的再分配職能（即累進稅和轉移支付）應當集中在中央這一級政府手中，否則再分配就會變得無效”。
　　作者單位：上海金融學院財政系
　　
　　參考文獻：
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