工業開發區為何“發而不展”

　　有的“圈地”被閑置，有些土地則被層次比較低，對環境破壞大，沒有長遠生命力的項目匆忙填滿，以應付上級領導檢查，滿足當地領導政績的需要，三五年后又荒蕪閑置了。
　　
　　1547年，意大利的里窩那被辟為自由港。在隨后的幾百年中，資本主義發達國家的工業園區經歷了從自由港、自由貿易區、出口加工區到科技工業園區這樣一個過程。我國的工業開發區建設在短短的十幾年內完成了工業化國家或準工業化國家幾十年甚至上百年的發展過程。隨著我國工業化的快速發展，工業開發區建設已成為各地關注的熱點。
　　作為產業集聚的新高地、招商引資的主戰場，工業開發區的確在一定程度上起到了城市化進程源動力的作用，推動了地方經濟的發展。但隨著越來越多的工業開發區興起，這一地方工業的發展模式所帶來的矛盾與問題也日益突出，如隨意圈占大量耕地，違法出讓、轉讓土地，越權出臺優惠政策，開而不發，破壞生態等等，嚴重損害了國家利益和農民利益。這些問題集中反映了工業開發區發展與競爭的無序性和盲目性。國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長助理高國力在接受本刊記者采訪時表示，地方領導搞建設往往是盯著開發區做文章。每任領導上任都喜歡定一些戰略目標，上一些項目，確立一些招商引資的指標，引發一些競爭和趕超。盲目建設開發區是地方領導更迭后引發的各種現象當中較為突出的一個問題。
　　
　　發展不只是經濟增長
　　
　　各級政府官員為何如此熱衷于興辦工業開發區?
　　這里涉及到兩個問題，一是官員任期，二是政績考核。從前者來看，政府官員任期短直接導致官員行為短期化，從而使長性的項目決策缺乏風險約束；就后者而言，工業開發區的數量多少在一定程度上決定了本屆政府財政收入的多寡，因此其數量指標成為地方官員的主要政績之一，這無疑會激發決策者的開發動機。兩種因素的互動促成了工業開發區的數量迅速增多。
　　追求政績固然是原因之一，但更深層次的原因在于考核制度本身的缺陷。長期以來，我們一直強調“發展是硬道理”。這里“發展”二字的含義是經濟社會全面的進步，而不僅僅是經濟增長。但在實際考核中，上級政府對下級的考核指標體系中卻非常突出GDP和引進資金額。隨著考核指揮棒的指向，各級政府官員往往把“發展是硬道理”理解為“經濟增長是硬道理”。而“經濟增長是硬道理”又往往被理解成建工業開發區就可以帶來經濟增長。因此，區域發展就是建設工業開發區。
　　而據高國力介紹，我國工業開發區的管理體制是，開發區歸當地政府來領導，開發園區的人事、財政和黨政關系都在地方。國家對開發區進行的是業務指導。這種特殊體制決定了地方政府加強和改善對開發園區的管理十分重要。中央各部門即便出臺更多方針政策，也只能是針對開發園區發展的不同的領域，對地方進行指導。但他同時強調，今后這種指導肯定會加強，包括從法律上考慮制定相關的條例和法規。
　　
　　“鎮鎮建區，鄉鄉辦園”
　　
　　工業開發區的發展最突出的問題是園區數量太多，盲目發展。高國力表示，我國各種各級開發區過去曾“滿天飛”。開發區過多過濫，已嚴重背離了設立開發區的初衷，并帶來了十分嚴重的社會問題。一些地方以建開發區為名圈占土地，甚至“鎮鎮建區，鄉鄉辦園”。
　　國家對這種亂圈亂占所造成的土地資源大量浪費非常焦慮。高國力表示，2003年宏觀調控以來，國家加強了對開發區用地的清理整頓。清理之后有一條原則，即開發區只能由國家和省兩級政府來審批，市縣以下一律不得再進行審批和設立開發園區。他進一步表示，整頓后的開發區在數量和質量上，基本符合我國各地區現階段工業發展和經濟發展水平。目前，開發區的用地是比較集約的，對新進項目都基本制定了準入門檻，這對于下一步集約用地做了很好的準備。
　　但整頓后的工業開發區也面臨著地區發展差異帶來的不同境況。據高國力介紹，一些如浙江、江蘇這樣的東部沿海發達省，市縣內開發區的土地已近飽和，由于沒有寬裕的土地供其使用，于是他們采取了“一區多源”的方法，將原來不是開發區的區域，也包含到園區里來，享受開發區的政策，達到變相擴大開發區的目的。但總體來看，東部很多地區目前針對開發區的管理已非常規范，也很嚴格，探索出臺了很多具有典型和借鑒意義的管理辦法。如天津的濱海新區在加強硬件管理的同時，還引入了法律、社保、就業信息等軟件方面的服務。這說明，一些沿海地區開發區的建設和管理水平已發展到了一定階段。
　　目前，中西部的開發區則存在著經濟基礎不強，產業不夠多的現狀。他們擔心，國家今后對開發園區的審批尺度會越來越緊，因此提前圈定較大數量的土地，“這與當地的經濟發展實力不完全匹配，有的‘圈地’被閑置，有些土地則被層次比較低，對環境破壞大，沒有長遠生命力的項目匆忙填滿，以應付上級領導檢查，滿足當地領導政績的需要，三五年后又荒蕪閑置了。中西部多多少少都存在這種現象，有些地方已經比較突出了。”高國力對此比較擔憂。
　　
　　“清”是手段，“理”才是目的
　　
　　工業開發區的泛濫成災，是一些地方政府違反科學發展觀，甚至違反政策和法律行為的結果。在工業開發區的清理之后，會不會再一次出現盲目建設的高潮還很難下定論。
　　從以往經驗來看，各地工業開發區建設一直沒有擺脫“圈地——整頓——反彈”的怪圈。對于清理整頓工業開發區而言，“清”只是手段，“理”才是目的。在總結工業開發區“清理”的階段性成果時，還應看到“理”的路還很長很長。為此，在分析工業開發區“熱”成因的基礎上，有必要對工業開發區決策的科學性進行研究。
　　針對如何劃分開發區管理權問題，高國力表示，如果國家既審批又管理，雖然能“一竿子捅到底”，但國家很難有那么多的精力。同時，還會造成開發區和地方利益的隔離，不利于雙方的發展。
　　但他進一步表示，現在可以重點探索如何更好地監管和分工合作，給予地方“有放有收”的自主權。高國力解釋道，一方面，給地方放開手腳去干的自主權；而另一方面，需要按照國家的法律和省里的規章加強監管。這是比較適合現階段經濟發展的管理模式。但目前的重點是，國家如何保證地方盡可能按照相關法規和國家指導對開發區進行建設和管理。這是我們所面臨的一個很重要的探索性的任務。
　　此外，國外也有一些經驗值得我們借鑒。一些國家非常重視發揮行會、協會一類中介機構(具有很高的專業力量為保證，運行相對獨立，是介于政府和社會之間的第三方力量)對工業開發區發展的監督、約束和宣傳作用。“這是我國現階段比較薄弱的。”高國力表