宅基地制度存在三大矛盾

　　在現階段，農村宅基地問題顯得日益突出。首先是無償占有宅基地的制度慣性，成為持續侵蝕農田耕地的一個重要因素。同時，農村宅基地的大量隱性流轉和不規范交易又不斷引發各種社會矛盾，成為一個牽動城鄉居民廣泛關注的熱點問題。
　　
　　現在城市住房已經成為城市居民最重要的市場化財產，如果繼續維持農村宅基地的非商品化、非資本化和非市場化，對農民來講就不再是利益保護，而是一種財產利益的制度性損失了
　　
　　隨著工業化、城市化和市場化的深入發展，我國現有宅基地制度已經越來越不適應發展的要求了。據筆者近年來深入的調查研究發現，主要存在三大基本問題和矛盾，而且已經不可能在現有制度框架中得到解決。
　　
　　宅基地的福利性分配和無償使用，導致出現農村人口減少和村莊用地擴大并存的悖論
　　
　　根據經濟發展的一般規律，當一個國家城市化加速發展的時候，因大量農村人口向城市轉移，農村居住用地總量一定會相應減少，土地得到節約使用和集約配置。但是，目前我國卻出現了一種相反的情況。1978—2006年，我國城市化率從17.93%增長25.98%，年均增長0.93%，其中1996—2006年平均每年增長1.34%。正是在城市化增長最快的這后10年中，全國農村人口減少了1.23億，人均宅基地面積卻從0.29畝上升到0.34畝。在這10年全國共增加的100萬畝村莊用地中，新增宅基地就約占80萬畝左右。
　　關于農村宅基地的使用面積，中央有關部門早就出臺了“一戶一宅”的土地面積限額政策，各地政府也都根據自己的實際情況對“一戶一宅”的使用面積進行了測算和確定。但是，由于現行宅基地制度實行福利性分配和無償使用，這種本質上屬于按需分配的集體公共產品，很難有效制約農民家庭要求無償擴大宅基地占用的強烈沖動。案例調查和一些面上的材料數據表明，宅基地面積超標和“一戶多宅”的情況是普遍存在的。比如根據北京市郊平原鎮2006年的調查（這是一個對宅基地管理比較嚴格的鎮），合計違規超占面積占宅基地總面積的59%。
　　盡管有關政策規定，不再具有農村居民屬性的人口（例如農轉非人口），應當退還宅基地由集體重新分配，但在宅基地實行福利性分配和無償占用的巨大利益驅動下，要村民無償退出宅基地是很難做到的，減人不減地已成為一種慣性。這種情況，使農村集體可分配宅基地的資源非常緊缺，新增戶常常難以及時得到宅基地的分配。在正常分配無法得到滿足的情況下，農民就會通過各種方式擠占耕地。據統計，從1980年到1996年，我國耕地共減少6051萬畝，其中農村新建房占用411.4萬畝，份額為6.8%，成為耕地流失加劇的一個重要原因。
　　
　　宅基地不能充分流轉和正常市場交易，造成宅基地資源大量閑置，同時隱性流轉與交易大量存在
　　
　　在我國工業化、城市化的加速發展過程中，出現了農村人口的歷史性轉移、遷徙，已經約有2—3億農民從農村轉向城市就業、居住，使當前農村居民的住房情況出現了復雜的結構性變動。根據我們的調研分析，主要有四種類型：完全居住型，即農民家庭成員完全在農村就業和居??；不完全居住型，這是指農民家庭的部分成員在城市就業和居住，其他成員（主要是老人、婦女和兒童）仍然留居農村，前者通常在節假日返村；完全不居住型，即農民家庭成員完全在城市就業和居住；租約型，主要是指農村家庭有閑置房屋進行出租。
　　工業化、城市化的加速發展，使第一種類型的數量不斷減少，第二、三種類型的數量不斷增長，農村“空心戶”和“空心村”已經成為比較普遍的現象。對于目前農村宅基地及房屋的閑置狀況，現在還沒有完整統一的數據資料。根據我們看到的一些省市和縣級單位的調研材料，大致估算在10%—15%左右。這樣，即使按照10%的較低估算，全國2億畝農村宅基地中也有近2000萬畝處于閑置狀態。在我國近年來耕地大量減少、土地資源日趨緊缺的發展形勢下，這是一個不能容忍的巨大資源浪費。
　　但另一方面，在實際經濟生活中，為現有宅基地制度所不允許的“非法流轉”和“非法交易活動”又大量存在。產生這種情況的最深層原因，是城市化發展引起城鄉人口對向流動和多向流動，城鄉居民大量混居和村民人口與非村民人口大量混居已經成為一種趨勢，由此產生了巨大的農村住房需求。在不允許農村宅基地及房屋向非農流轉的制度規定下，必然導致形成一個日趨活躍的宅基地隱性市場。尤其是在城鄉結合部的城郊地區，農民宅基地通過房屋買賣、出租和抵押等形式的私下流轉與灰色交易大量存在，據估算已經達到10%—15%，有的地方甚至達到40%以上。這種具有相當規模的私下流轉與灰色交易活動，已經引發出越來越多的社會矛盾和法律糾紛，成為影響社會安定的一個重要因素。
　　
　　宅基地的非商品化、非資本化和非市場化，是造成當前市場發展中農民財產利益損失的一個重要因素
　　
　　現在城市的房地產已經進入高度市場化發展階段，城市住房已經成為城市居民最重要的市場化財產，據統計大約占城市居民資產總量的70%—80%。在這種情況下，如果繼續維持農村宅基地的非商品化、非資本化和非市場化，農民住房就不能享受同城市居民住房一樣的財產權力和可能獲得的財產性收入，對農民來講就不再是利益保護，而是一種財產利益的制度性損失了。
　　在調研中我們看到一個典型案例。西南地區某縣農民，以3萬元價格把一個景觀極佳的宅院及房屋賣給縣城干部，后者在這個地方蓋起一座別墅。在我們認為農民吃了大虧和交易非常不合理的時候，當地同志發表了完全不同的看法，他們認為農民非但沒有吃虧，而且拿到了幾乎是當地最高的房屋補償價格，是很公平的買賣雙贏。這就反映了一個帶有普遍意義的問題：賣方農民的交易價格是真實的嗎？
　　根據經濟學的原理，一個物品只有在充分交易和充分競爭的情況下才能顯示其真實市場價值即交易價值。在目前制度下，宅基地使用權不能進入市場，交易價值為零。宅基地房屋不能市場化交易，就只能進行簡單的成本估值估價。這樣，在有農民宅基地參與的大量交易活動中——無論是政府拆遷還是私下買賣、租賃，農民宅基地及居屋的真實交易價值就肯定會被低估。由此判斷，在上述案例中，賣方農民的交易價格是不真實的和被大大低估的，不等價交換的損失方是賣方農民，買方則得到了大量超額收益。（作者為國家行政學院副院長、教授、博導）