民主選舉應集中瞄準“一把手”

　　目前種種官員遴選制度試驗中，一個普遍的傾向是，很多地方主持試驗的人以為，任何職位都可以公推公選。這種做法，很有可能在未來政府運作過程中留下很多隱患，似乎應當引起更大關注。
　　就其實質而言，公推公選是在增加選舉的成分。但是，依據民主理論及各國的民主實踐，民主選舉通常只適用于對民眾直接負政治責任的民眾代表和享有最終行政決策權的行政首長的遴選。當然，如果行政權由一個委員會行使，其委員通常也都由選舉產生。簡單地說，民主選舉只適用于政治官員之遴選。負責各項具體事務的各個行政部門的官員，即政務官員，通常是由行政首長提名委任的，代議機構只是審查一下而已，他們與行政首長共進退。還有大量的專業性崗位，即除行政首長任命之政務官員之外的事務性公務員，則一般是按照文官制度遴選，即考試進入，按年資升遷，與政府換屆無關。
　　這樣，政府內部最少有三類不同性質的官職：政治性、政務性、事務性，相對應地，分別采用了民主選舉、委任和考試的方式來產生人選。其承擔責任的方式當然也就不同。政治性官員直接對選民承擔責任，政務性官員對行政首長承擔責任，而事務性官員則與公司職員沒有多大區別。
　　政府官員如此構成，自有其道理在。政治性官員的產生方式體現了人民主權原則。選民通過定期選舉，促使議員、行政首長對民眾負責。
　　行政首長任命政務性官員則體現了行政效率原則，也簡化監督成本。民眾只要選舉產生一位行政首長，把行政權都委托0XJUkF9gRggkoXF1iVoyN0xKugwh8PWhuc5FegJY0dU=給他，他再委任政務官員，這些官員對他本人負責。在這種制度下，任人唯親是很正常的，部長、局長經常是行政首長的老同學、老朋友、老部下，這樣可以節約行政過程中的溝通成本。但是，行政首長也必須對他所委任的這些官員的行為承擔全部責任。這樣，民眾就只用監督行政首長一人，行政首長為自己的政治前途著想，必然會盡力控制自己所委任的官員。
　　事務性官員通過考試錄用，使行政過程不帶政治色彩，體現了政府日常權力行使的中立原則。
　　目前，各地進行的民主選舉試驗，卻把這三類崗位混為一談，有些地方甚至在一個行政部門對其普通崗位也進行公推公選。民主選舉無原則地擴大，其實無助于實現優良治理，反而會擾亂行政秩序。
　　因此，一個能夠有效運轉的民主制度不只是民主選舉，而是一套復雜的制度安排。它基于對權力的性質的細致界定、劃分，分別確定了官員遴選的不同方式。民主選舉制度只適用于政府的一部分權力崗位的人選之確定，而不是萬能的。目前官員遴選制度試驗中所出現的混淆，源于人們對民主治理制度的細節缺乏充分、準確的認識。要推進民主，就需要超越抽象的民主概念，對民主的細節進行仔細的思考，審慎地設計變革方案。
　　簡單地說，公推公選等改革應當集中瞄準“一把手”，盡可能地由選民直接選舉產生“一把手”，從而使之對民眾直接承擔責任。（作者為著名評論員）