為城鄉義務教育普惠制叫好

　　伴隨秋季入學到來，我國教育史上再次落下濃重一筆。因為自今年起，全國范圍內全部免除城市義務教育階段學生學雜費，由此標志，城鄉統籌的義務教育普惠制度得以確立。
　　義務教育的基本特點是強制性、普及性和免費性。有資料顯示，全球已有170多個國家和地區實行免費義務教育。而這種潮流之所以形成，經濟上的考量主要有兩點：其一，宏觀層面上，一國經濟社會發展高度正相關于人力資本，以美國為例，1929至1957年間，該國新增教育投資對國民收入增長的貢獻率高達33%；其二，微觀層面上，擁有不同人力資本含量的勞動者所獲得的收益各不相同，以中國為例，平均每增加一年教育能使個人收入增加11.4%。
　　實行免費義務教育理當屬于集體理性與個體理性的共同選擇，但在過去較長時期內，中國的義務教育其實處于名實不相符的尷尬境地，其主要表現為各種名目的亂征亂收屢禁不絕。有學者估測，僅上世紀90年代十年間，全國針對農民征收的“教育附加費”和“教育集資”可能超過1500億元，此為貧困地區少兒輟學率居高不下的重要原因之一。
　　出現上述情況的主要原因有兩條：其一，中國是一個發展中國家，九年義務教育覆蓋的人口卻高達2億左右，再加上醫療、養老等其他社會事業欠帳較多，這就很容易造成收與支之間關系緊張；其二，中國是一個大國，各地情況千差萬別，而為了適應這種國情，中國自1985年起轉而實行“以縣為主”的基礎教育管理模式，其后又因縣、鄉政府責任不清導致廣大農村基礎教育投資主體進一步下移至鄉鎮一級，及至本世紀初，后者負擔起了全部義務教育投資額的78%。
　　消除第一條成因需要進行長期的努力，而消除第二條成因的必要性和可行性則幾乎不再復有疑意。具體來說：從必要性來看，中國的縣和縣以下政府并不具備與其責任相匹配的財權，再加上不同地區的發展水平極為懸殊，權、責失衡不僅嚴重損及教育公平，而且也是財政性教育支出占GDP之比始終未能達到預定目標（4%）的最大癥結。
　　除了權、責失衡，“以縣為主”模式的不合理性還表現在責、利失衡，因為義務教育作為一種公共投資，其受益對象為全體國民而非僅限于縣域居民。關于這一點，其實正可以解釋為什么地區經濟高速發展卻未能帶來基礎教育顯著改善。作為理性經濟人，基層政府傾向于將其資源投入基礎設施等外部效應范圍較小的領域事屬必然。
　　由于看到了上述不合理，中央政府已經著手實施農村義務教育經費保障機制改革，其基本思路為：第一，明確各級責任，中央地方分擔；第二，經費省級統籌，管理以縣為主。這些改革之所以能夠順利推行的基礎在于，我國財政收入連年取得跨越式發展，且中央和省級財政收入占到全部財政收入六成以上，因此，以中央政府為主的各級政府完全能夠承擔起對農村義務教育投入的責任。
　　當然，難題依然很多，譬如說，比之農村義務教育，免除城市義務教育階段學生學雜費的工作遠為復雜和敏感，究其原因，除了城市居民教育需求更為多元，更大的挑戰來自于進城務工人員隨遷子女就學問題。我們認為，考慮到我國城市中小學人均預算內經費數倍于農村地區的實際情況，當下急切需要的、流入地與流出地之間的銜接機制，只能以比之當前更大的統籌力度去加以探索和完善。