鎮(zhèn)江市行政審批率先嘗試“大部門體制”

　　
　　隨著十七大的閉幕、今年3月5日全國“兩會”的日益臨近，中國行政體制改革初露端倪，黨的十七大報告中提出的“大部門體制”成為社會各界關(guān)注的熱點(diǎn)話題。
　　事實(shí)上，近幾年來，一些地方政府已經(jīng)在通過不同形式對大部門制進(jìn)行了一些嘗試和探索。江蘇省鎮(zhèn)江市就通過行政審批服務(wù)中心這一平臺，在行政審批領(lǐng)域嘗試“大部門體制”。
　　
　　“兩集中、兩到位”的“鎮(zhèn)江模式”
　　2006年11月，在溫州舉行的“蘇浙皖滬”第九次行政審批中心聯(lián)席會議上，鎮(zhèn)江行政服務(wù)中心（下稱“鎮(zhèn)江中心”）的“兩集中、兩到位”工作經(jīng)驗(yàn)，引起各方的共同關(guān)注，成為那次會議的最廣泛共識，被業(yè)界稱為“鎮(zhèn)江模式”。會后各會員單位紛紛學(xué)習(xí)、借鑒與移植，在長三角地區(qū)掀起了一次行政審批改革高潮。
　　這里的“兩集中、兩到位”，是指進(jìn)中心各部門的行政審批職能向一個處室（行政服務(wù)處）集中，部門行政服務(wù)處向行政服務(wù)中心集中；部門行政審批事項(xiàng)進(jìn)駐行政服務(wù)中心要落實(shí)到位，部門對窗口工作人員要授權(quán)到位。
　　據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，當(dāng)初，以“一站式審批服務(wù)”為特征的行政服務(wù)中心，是在不打破原有體制的基礎(chǔ)上建立起來的，其對外服務(wù)的實(shí)體是各部門進(jìn)駐中心的窗口。但中心窗口在部門只是一個臨時機(jī)構(gòu)，在部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能沒有調(diào)整的情況下，部門對窗口的授權(quán)也是臨時的，因而具有很大的不確定性，很多時候中心窗口只是部門的一個“收發(fā)室”。
　　事實(shí)上，“收發(fā)室”問題曾是各地行政服務(wù)中心普遍存在的現(xiàn)象，鎮(zhèn)江中心在最初亦曾如此。
　　據(jù)調(diào)查，鎮(zhèn)江中心成立之初，39個窗口中只有6個首席代表由部門中層正職擔(dān)任，9個由中層副職擔(dān)任，只占窗口總數(shù)的38.5%，窗口工作人員中也只有35.3%曾從事過審批工作。由于審批權(quán)分散、窗口授權(quán)不到位，辦事效率不高，中心的功能一時難以發(fā)揮，有些窗口只好做了效率低下的“收發(fā)室”。
　　鎮(zhèn)江中心黨組書記解憲榮（原鎮(zhèn)江市政府副秘書長）分析認(rèn)為：在分散審批的模式下，部門的審批與監(jiān)管工作一般是不分的。從機(jī)關(guān)工作人員的角度看，由于審批是“你找我”，我更主動，信息更充分；而監(jiān)管一般是“我找你”，要調(diào)查取證，難度相對大一些，行政成本也高一些。因此，在審批與監(jiān)管不分時，重審批輕監(jiān)管是難以避免的，甚至?xí)霈F(xiàn)以批代管，只批不管的現(xiàn)象。
　　而“兩集中、兩到位”的核心是歸并審批職能——這是部門內(nèi)部權(quán)力和利益的一次重大調(diào)整——就是使審批與監(jiān)管相對分離，部門負(fù)責(zé)審批的少部分人進(jìn)中心窗口等人上門辦事，后臺的人員除了協(xié)助窗口完成審批的現(xiàn)場查勘、技術(shù)論證外，主要的精力可以從事監(jiān)管工作，從而有效地克服重審批輕監(jiān)管的現(xiàn)象，這也符合深化行政審批制度改革的大方向。
　　所以，“兩集中、兩到位”一經(jīng)出現(xiàn)，立刻風(fēng)靡整個長三角地區(qū)，各地市紛紛前來學(xué)習(xí)、借鑒、模擬與效仿。
　　
　　體現(xiàn)“大部門”體制的歸并、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)等特征
　　早在2004年底，鎮(zhèn)江市市長許津榮就明確提出市行政服務(wù)中心要盡快實(shí)施以歸并審批職能為核心的“兩集中、兩到位”。
　　2005年2月，鎮(zhèn)江市政府專門成立了“兩集中、兩到位”工作調(diào)研組，深入到進(jìn)中心的各個部門（單位），了解審批事項(xiàng)的運(yùn)作流程、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的分工情況，與部門（單位）共同探討歸并行政審批職能的方案。
　　事實(shí)上，由于審批職能分散在部門的各個處室，造成審批環(huán)節(jié)多，審批時限長，服務(wù)效率低，嚴(yán)重影響了該市的投資服務(wù)環(huán)境，而實(shí)施職能歸并是減少審批環(huán)節(jié)、壓縮審批時限的根本性措施。
　　2005年8月，鎮(zhèn)江市政府再次專門召開會議，對“兩集中、兩到位”工作進(jìn)行了動員部署，成立了以江里程常務(wù)副市長為組長的工作檢查驗(yàn)收領(lǐng)導(dǎo)小組。
　　面對“緊迫”形勢，鎮(zhèn)江中心對于歸并審批職能、審批人員進(jìn)中心、對窗口充分授權(quán)、提高審批效率等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)行分步實(shí)施，逐步推進(jìn)。
　　首先，由市編辦發(fā)文確認(rèn)部門（單位）的行政服務(wù)處設(shè)立方案，由編辦發(fā)文明確行政服務(wù)處的主要職責(zé)，部門組織相關(guān)處（室）跟行政服務(wù)處進(jìn)行工作交接，完成了第一次“集中”。
　　隨后，部門任命行政服務(wù)處負(fù)責(zé)人，明確行政服務(wù)負(fù)責(zé)人任窗口首席代表并頒發(fā)《窗口首席代表授權(quán)書》，行政服務(wù)處整建制進(jìn)中心對外服務(wù)，其中下屬事業(yè)單位工作人員統(tǒng)一由行政機(jī)關(guān)辦理借調(diào)手續(xù)，納入行政服務(wù)處統(tǒng)一管理，完成了第二次“集中”。
　　與此同時，通過重新梳理進(jìn)中心事項(xiàng)，由市政府辦發(fā)文公布，并確保公布項(xiàng)目全部進(jìn)中心運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)“項(xiàng)目進(jìn)中心到位”；并明確處長以下的審批工作要在窗口完成，程序性審核必須在窗口完成，涉及現(xiàn)場查勘、技術(shù)論證的可以由窗口牽頭，組織后臺工作人員共同完成，實(shí)現(xiàn)“窗口授權(quán)到位”。
　　通過“兩集中、兩到位”，鎮(zhèn)江初步形成了統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的“大部門體制”，解決了困擾行政審批改革多年的機(jī)制、體制問題。
　　2006年初，鎮(zhèn)江市委書記史和平在市委、市政府召開的推進(jìn)“兩集中、兩到位”總結(jié)表彰大會上明確宣布，這項(xiàng)工作取得了階段性的成果。到2007年的下半年，進(jìn)中心部門（單位）的事項(xiàng)到位率達(dá)到97.2%、人員到位率99.4%、職能歸并率97%、授權(quán)到位率97%。
　　對此，有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為：鎮(zhèn)江中心實(shí)施的“兩集中、兩到位”，其職能并歸的精髓和黨的十七大提出的“大部門”體制“不謀而合”，對今后的行政審批改革將起到良好的“示范”效應(yīng)。
　　
　　部門職能歸并提高行政效率
　　已經(jīng)數(shù)度參加“蘇浙皖滬”行政審批中心聯(lián)席會議的國務(wù)院審改辦審核督查組副組長彭忠義明確表示，從基層政府的職能特點(diǎn)分析，以服務(wù)中心為依托，對現(xiàn)行行政機(jī)構(gòu)、資源加以整合，實(shí)行大部門制，以克服多頭管理、部分部門監(jiān)管力量不足，有很好的可行性。
　　而據(jù)調(diào)查，通過“職能并歸”，在鎮(zhèn)江中心辦理的即辦件事項(xiàng)由原來的17項(xiàng)增加到56項(xiàng)，實(shí)行一審一核的事項(xiàng)，由原來的72項(xiàng)增加到184項(xiàng)；承諾件的平均承諾時限，由原來的14.6個工作日壓縮到6.55個工作日，壓縮了55%，其中有16個部門的承諾時限全部控制在7個工作日以內(nèi)。
　　同時，25個市屬部門采取新設(shè)、掛牌、合署辦公三種方式分別設(shè)立了行政服務(wù)處。省管部門中的質(zhì)監(jiān)局、藥監(jiān)局在省編辦的支持下，也設(shè)立了行政服務(wù)處，未設(shè)立行政服務(wù)處的省管部門則派出部門中層干部擔(dān)任窗口首席代表。
　　窗口首席代表改變了以前那種有名無實(shí)的尷尬局面，成為有職有權(quán)的行政服務(wù)處處長，很多部門都采取競爭上崗的方式選拔行政服務(wù)處處長，一批年富力強(qiáng)的中青年干部走上了首席代表崗位，使中心集中了各部門的審批骨干，為中心整合行政資源，提高整體服務(wù)效能打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
　　有的行政服務(wù)處整建制進(jìn)中心辦公，有效地避免窗口管理松散化和工作人員邊緣化的問題，為中心的發(fā)展提供了體制性保障。
　　目前，按事項(xiàng)和辦件量計(jì)算，分別有85%和90%以上的事項(xiàng)和辦件能做到不出中心就能辦結(jié)。
　　鎮(zhèn)江中心還通過開展ISO9000質(zhì)量體系認(rèn)證，實(shí)現(xiàn)了辦事信息全方位、全過程公開，辦事流程程序化管理，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)電腦設(shè)定，審批行為進(jìn)一步公開透明，最大限度壓縮了“暗箱操作”的空間，自由裁量權(quán)小了，“權(quán)力尋租”難了，群眾滿意度明顯提高。
　　對于鎮(zhèn)江中心以審批職能歸并為特征的改革嘗試，彭忠義認(rèn)為：實(shí)踐證明，行政服務(wù)中心這一行政模式的積極作用已經(jīng)被社會普遍認(rèn)可，是實(shí)行大部門制的一個很好的范例。