城鄉統籌背景下小城鎮發展的戰略思考

　　摘要：發展小城鎮既是統籌城鄉發展所需，也是帶動農村奔小康的必由之路。當前中國農村小城鎮建設與發展滯后是多種因素相互疊加綜合作用的結果，在今后的發展中要取得實質性的進展，必須從提高城鎮化水平、解決“三農”問題及擴大內需的戰略高度來分析小城鎮的戰略地位，并從規劃、突出特色、強化功能、優化經濟結構及制度與體制創新等方面來確保小城鎮的持續健康發展。
　　關鍵詞：城鎮化；小城鎮；發展戰略；
　　
　　一、引言
　　
　　十一屆三中全會以后，伴隨農村經濟的復蘇與初步發展，小城鎮發展問題一度引起各界重視，從費孝通先生1984年提出“小城鎮，大問題”，到十五屆三中全會提出“發展小城鎮是帶動農村經濟和社會發展的大戰略”以及十六大報告指出“堅持大中小城市和小城鎮協調發展”，表明了黨中央始終把提高城鎮化水平，加快小城鎮發展作為全面建設小康社會進程中實現第三步戰略部署的重要內容，同時也是對多年實踐探索的充分肯定和總結升華。然而從多年實踐可以看出，政府雖然提倡大力發展小城鎮，并在政策上偏愛小城鎮，但以小城鎮為主的城市化道路并沒有取得預期效果。如1978～2001年中國城市化速度年均增長0.63個百分點，其中1978～1984年年均增長為0.85個百分點，1985年中國提出大力發展小城鎮，允許農民自帶口糧進入小城鎮，以及城鎮化各項改革加快之后，中國城鎮化的速度反而放慢，如1984～1992年中國年城鎮化速度為0.58個百分點，比前6年下降了0.27個百分點，1992～1997年城鎮化速度進一步下降為0.46個百分點；1997～2000年，城市吸納農村剩余勞動力比例分別為59.7%、50.4%、53.9%和57.9%，而小城鎮吸納農村勞動力的比例為14%、14.99%和19%。由此可見，改革開放以來中國農村勞動力空間轉移的主要目的地仍是城市，而不是小城鎮，另外，小城鎮在自身發展過程中還存在平均規模小、集聚與輻射能力差、資源浪費與環境污染等問題，小城鎮發展之所以與政府預期發生偏差，是由于小城鎮的建設與發展沒有得到農民的認同，小城鎮發展存在體制與制度瓶頸，以及小城鎮的發展未能從區域整體發展的角度，從解決“三農”問題和區域城鎮體系協調發展的高度引起高層在實踐中的重視而不只是停留在口頭上，降低了小城鎮在城鄉發展中的橋梁和紐帶作用。
　　
　　二、農村城市化進程中小城鎮發展的戰略地位
　　
　　（一）實現中國特色城鎮化道路的重要一元
　　城鎮化是一個國家或地區實現人口集聚、財富集聚、技術集聚和服務集聚的過程。同時也是一個生活方式轉變、生產方式轉變、組織方式轉變和文化方式轉變的過程。城市化水平是一個國家文明發達和社會進步程度的重要標志。中國城鎮化問題，不僅僅決定著4.6億城市居民的福祉，更是一個決定著中國幾億農民最終命運的重大問題，因此理應受到全社會的關注。改革開放以來，中國城市化水平由1978年的17.9%迅速提升到2001年的37.66%，按世界城市化發展的一般規律，目前中國正處于城鎮化高速發展階段，但是與世界高收入國家75%的城市化率，中等收入國家60%的城市化率和世界平均50%左右的城市化率相比，中國的城鎮化率明顯偏低且嚴重滯后于工業化率和中國非農就業比重。過低的城市化率愈發顯現經濟發展中的深層次矛盾。如何處理好城鎮化滯后于工業化，大中小城市與小城鎮協調發展問題是中國城市化進程中必須解決的重大課題。中國大中城市進城門檻過高，城市容量有限，尤其是隨著各項改革進一步深化，企業下崗職工、相關分流人員及越來越多的大學畢業生都需要解決就業問題，這將使大中城市的就業壓力增大，從而勢必影響到農村低素質人口向大中城市的轉移，因而特殊的中國國情決定了今后一段時間內中國農村剩余勞動力的大規模轉移和城市化推進，相當程度上還得依賴于小城鎮。同時由于小城鎮是中國城市化發展的基礎和生長點，具有聯系城鄉和低成本的特殊優勢，其必將成為中國低素質農村人口轉移的最佳選擇地。
　　（二）解決中國“三農”問題的現實選擇之一
　　在剛剛結束的“兩會”上，“三農”問題成為與會代表們普遍關注的熱點之一，中央一號文件也將農民增收問題列為政府工作的重中之重。“三農”問題始終是關系中國社會經濟發展全局的根本問題，這個問題解決得好，就成為經濟發展的強大動力和社會穩定的堅實支撐，一旦出現了偏差，就會阻礙國家全面建設小康社會和現代化目標的實現。“三農”問題歸納起來就是低收入的農民，低效率的農業和欠發展的農村。這三個問題是相互制約、環環相扣，每一個問題的惡化都會造成其他問題連鎖反應式地惡化。如何解決“三農”問題，關鍵不在農業本身而在農業之外，在于必須大規模減少農民數量，提高每個農業勞動力的資源占有量和經營規模，這樣才能促進農業內部分工，提高農業的全要素生產率。據《2001～2002年中國城市發展報告》測算，通過城市化，當中國農村人口數量降到全國人口的25%以下時，中國農村土地才有可能實現規模化、專業化和集約化的生產，農產品的市場化、商品化的比例才能得到提高，農民才能從傳統農民變為現代化農業工人，人均收入水平和整體素質才能達到與城鎮人口相等或接近的水平，真正實現共同富裕的現代化要求，而要大量減少農民，大量吸收農村剩余勞動力，只能依靠大中小城市和小城的鎮共同解決。
　　（三）有利于擴大內需，帶動經濟發展
　　現在農村的內需不足十分突出，其整體消費水平僅相當于城市居民20世紀80年代初的水平，目前占全國60%以上的農村人口，其消費能力僅占全國消費水平的40%左右，農村過低的消費需求已對中國經濟發展產生一定影響。目前中國有20358個建制鎮和3萬多個集鎮，發展小城鎮對內需拉動和改變城鄉二元經濟格局具有極為重要的意義，一是小城鎮要建設，本身就能帶動50多個產業的發展。二是農民進鎮變為市民后，就會打破長期固化的“工業國家、農村社會”的畸形社會結構，居民消費觀念、消費行為與消費水平都會發生很大變化，這將在一定時期內提供穩定增長的消費需求，成為經濟增長的強大推動力。據世界銀行專家估計，城市化水平每提高1個百分點，直接消費可拉動GDP增長0.5個百分點，綜合拉動GDP增長至少2個百分點以上。
　　
　　三、農村城鎮化進程中小城鎮發展的戰略選擇
　　
　　確定中國小城鎮發展戰略，必須突破傳統“就城鎮論城鎮”的思維定勢。這種思維的根本缺陷就是割裂了小城鎮發展與社會基本單位的有機聯系，對區域經濟一體化時代城鎮體系與新勞動地域分工形成的宏觀背景認識不足，缺乏城鄉綜合的視角，導致小城鎮發展的隨意性大、城鎮建設和產業布局雷同、工業弱質化及后勁不足，使得小城鎮作為城市與鄉村的紐帶和橋梁作用不能充分發揮。實現全面建設小康社會的目標，要求小城鎮發展應在遵循城鎮發展客觀規律的基礎上，按照經濟全球化與區域一體化的基本思路，從區域整體的角度來把握小城鎮的功能定位，使小城鎮發展與整個區域產業布局、社會發展相銜接，與大中小城市發展相協調，與農村發展緊密結合，進而以此為依托，促進農民思維方式、生產方式和生活方式的根本轉變，加速農村經濟和社會的健康發展。為此，在實踐中應做好以下幾個方面：
　　（一）以規劃為先導，堅持走“非均衡-均衡”的發展戰略
　　小城鎮發展必須緊抓規劃這個龍頭，做到科學規劃、合理布局。要從區域發展的全局出發，按照經濟區的需要設立小城鎮，著力推動大中小城市與小城鎮協調發展。要堅持“非均衡-均衡”的發展戰略，打破小城鎮發展的平均主義，重點扶持縣城和大、中城市邊緣區部分基礎條件較好、區位優勢、產業實力、流通功能和發展潛力都明顯的建制鎮，讓它們成為當地的“先發”地區，使之盡快完善功能，發揮農村地域性經濟、文化中心的作用，進而帶動周邊區域空間的均衡發展。
　　
　　（二）因地制宜，分類指導，突出特色
　　社會經濟發展的非均衡性和區域的差異性，使得小城鎮在發展的過程中出現了各種各樣的功能分化，因此，以區域條件為基礎，突出特色及加強小城鎮的分類指導已成為未來小城鎮持續發展的必然要求。比如，從小城鎮的空間布局來看，大都市邊緣區小城鎮，可依賴比鄰大城市的優勢，發展房地產業和生活服務區，以幽靜、舒適的人居環境和完善便捷的交通通訊條件吸引人口；遠郊區小城鎮，可以借助大都市的交通、技術和市場，發展特色集群產業形成專業市場，促進經濟發展；農業地帶小城鎮可以與當地農業特色經濟相結合，以龍頭企業與農產品流通市場的構建，推動農業地區農業產業化和農村經濟發展。從小城鎮發展定位來看，不發達地區應重點放在重點鎮的規模擴張和功能強化上，發達地區應將發展重點鎮和促進小城鎮向中小城市的轉化并重。
　　（三）強化功能，優化經濟結構，增強小城鎮的聚集與擴散效應
　　當前，發展小城鎮要適應農村經濟結構戰略性調整的需要，重點抓好四個結合：一是與農村產業結構調整相結合。小城鎮建設要依據本區域市場、資源特點，選準主導產業，合理規劃產業結構和產業布局，促進當地產業結構向第二、三產業轉移。二是與發展農業產業化相結合。圍繞重點龍頭企業，積極培育主導產業鏈和主導產業集群，帶動農業及其他關聯產業的發展。三是與鄉鎮企業二次創業相結合。早期模式的鄉鎮企業對生態環境造成很大的破壞，并普遍存在著吸引力與輻射力弱、濫占耕地、資源利用率低等問題，隨著市場機制趨于健全，早期模式的鄉鎮企業生存空間越來越小，鄉鎮企業轉型與集群已是新時期鄉鎮企業和城鎮發展的必然要求。目前中國的鄉鎮企業正處在第二次創業、農業生產急待產業化的轉型時期，充分發揮小城鎮集聚功能，引導鄉鎮企業向小城鎮集中。四是與大力發民個體私營經濟相結合。個體私營經濟資金來源廣泛，投入成本低，吸納勞動力多，是小城鎮經濟中潛力巨大的增長點，小城鎮要從優化環境和運行機制入手，吸引廣大農民和社會各方面進鎮投資興業。
　　（四）構筑小城鎮發展的制度基礎，為其內生增長提供制度保障
　　小城鎮發展中出現的各種矛盾和問題，最根本的原因還在體制性障礙和政策環境的制約，為此，第一，積極推進以居住地和職業為主要依據的戶籍制度改革，對申請入住小城鎮的農民，正確對待和處理好其對土地的承包權、宅基地使用權和農村集體資產的所用權與利益分配權。允許入鎮農民在一定時期內保持原有的土地承包經營權，通過建立土地流轉機制，允許其以宅基地換取適當的城鎮住宅用地。第二，加快土地流轉制度創新，實現土地收益留成的合理化。目前關于農地流轉市場的呼聲很高，可考慮在小城鎮率先建立區域農地市場，實現農業用地向種田能手集中，逐步放開小城鎮建設用地一級市場，徹底放開二級市場，提高城鎮土地利用率。第三，完善社會保障制度，逐步建立適應小城鎮發展的社會養老保障制度、社會醫療制度和社會福利救濟制度。第四，引入市場機制，樹立經營城市的理念，建立起真正的多元化投資體制。建設資金問題是小城鎮發展中必須解決的問題。據有關測算，小城鎮基礎設施建設每平方公里投入至少需2.5億元。從總體上看，目前中國小城鎮建設多元投資格局已逐步形成，但由于市場機制引入不夠，社會投資和信貸投資明顯不足，農民集資、進城費和財政投資是其資金來源的主流，真正的社會投資主體還未完全確立。為此，應逐步建立健全以政府投資拉動社會投資多元化的新型投資機制，采取降低門檻，鼓勵農民自帶資金到城鎮興業安家，對一些經營型的項目實行“誰投資、誰受益”的原則，廣泛吸納社會資金；同時從區域經濟一體化發展的角度，完善要素市場和產權市場的建設，優化小城鎮整體運行環境。第五，把鎮政府的主要職能轉變到制訂發展規劃、引導和協調經濟發展、依法監管社會事務和組織公共設施建設等方面來，提高公眾參與意識，將小城鎮的管理模式由管理型向創業型轉變。
　　
　　參考文獻：
　　1、石憶邵.市場、企業與城鎮的協同發展[M].同濟大學