治理理論的發(fā)展路徑與啟示

　　摘要：治理理論是當(dāng)今多門(mén)社會(huì)科學(xué)研究的熱點(diǎn)，它是在對(duì)傳統(tǒng)官僚制治理模式進(jìn)行反思的過(guò)程中產(chǎn)生的。人們從不同的視角來(lái)看待治理，相比先前統(tǒng)治型的社會(huì)管理模式，公共治理更加強(qiáng)調(diào)自由的價(jià)值，推崇訴求的多元化和彰顯公共管理的公共性。作為西方社會(huì)后工業(yè)化過(guò)程中出現(xiàn)的新理論，治理理論是西方新古典自由主義的思想在公共管理領(lǐng)域的體現(xiàn)。雖存在一些缺陷與不足，但它為公共管理的創(chuàng)新和政府的改革帶來(lái)了新的發(fā)展動(dòng)力。
　　關(guān)鍵詞：治理；公共管理；合作網(wǎng)絡(luò)
　　
　　從20世紀(jì)90年代以來(lái)，“治理”一詞已成為當(dāng)今政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)研究領(lǐng)域的熱門(mén)詞匯。從學(xué)術(shù)界到實(shí)踐界都在廣泛地運(yùn)用治理理論來(lái)理解現(xiàn)實(shí)并解決問(wèn)題。治理理論的譜系主要有兩條發(fā)展線路：一是世界銀行針對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供的援建項(xiàng)目無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的效益而提出的治理危機(jī)的概念。這種治理理論認(rèn)為許多發(fā)展中國(guó)家因國(guó)家整合能力和執(zhí)行能力的下降導(dǎo)致的治理危機(jī)是這些項(xiàng)目無(wú)法發(fā)揮效益的一個(gè)主要原因。另一條發(fā)展線路是戰(zhàn)后隨著公共問(wèn)題的復(fù)雜化，政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹的同時(shí)，憑借政府自身的能力和資源解決公共問(wèn)題的能力在下降。在這種情況下，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的公共管理領(lǐng)域開(kāi)始了從一場(chǎng)“統(tǒng)治”到“治理”的廣泛變革，強(qiáng)調(diào)私營(yíng)機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織和各類(lèi)公民組織在公共管理中的作用。面對(duì)治理實(shí)踐的不斷發(fā)展，在西方學(xué)術(shù)界，關(guān)于治理理論的研究呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的勢(shì)頭。
　　
　　一、治理的內(nèi)涵
　　
　　全球治理委員會(huì)的定義：治理是個(gè)人和制度、公共和私營(yíng)部門(mén)管理其共同事務(wù)的各種方法的綜合。它是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，其中，沖突或多元利益能夠相互調(diào)適并能采取合作行動(dòng)。它既包括正式的制度安排也包括非正式安排。
　　世界銀行的定義：治理是在管理一國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源中行使權(quán)力的方式。治理的內(nèi)容主要有：構(gòu)建政治管理系統(tǒng)；為了推進(jìn)發(fā)展而在管理一國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源中運(yùn)用權(quán)威的過(guò)程；政府制定、執(zhí)行政策以及承擔(dān)相應(yīng)職能的能力。
　　聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)署的定義：治理是行使經(jīng)濟(jì)、政治和行政的權(quán)威來(lái)管理一國(guó)所有層次上的事務(wù)。它包括6/tl4RlXevP1R8z3bs/YDfevnmbSWOUtMtnwpnfsUmQ=機(jī)制、過(guò)程和制度。公民及其各類(lèi)組織在這個(gè)過(guò)程中表達(dá)利益、行使合法權(quán)利、承擔(dān)其義務(wù)以及彌補(bǔ)他們之間的差異。
　　羅茲（Rhodes）對(duì)治理的概念進(jìn)行比較全面的總結(jié)。他認(rèn)為“治理”在當(dāng)代主要有六種用法：最小化政府：用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提供公共服務(wù)以減少政府的范圍和公共開(kāi)支。作為公司治理的治理：同時(shí)適用于企業(yè)和公共部門(mén)管理的新方式。新公共管理：將私人部門(mén)的管理技術(shù)和激勵(lì)結(jié)構(gòu)引入政府部門(mén)，用更多的“掌舵”代替“劃槳”。作為“善治”的管理：它從政府的合法性和管理效率上定義政府管理國(guó)家、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)的能力。社會(huì)-控制系統(tǒng)論的治理：它以一種有別于傳統(tǒng)等級(jí)制的新的結(jié)構(gòu)或模式來(lái)定義治理，政府不再是金字塔頂端的那個(gè)發(fā)號(hào)施令者，而是與其他行動(dòng)者彼此依賴(lài)的網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)結(jié)點(diǎn)。自組織網(wǎng)絡(luò)的治理：由政府、私營(yíng)部門(mén)、非政府組織共同組合而成的問(wèn)題導(dǎo)向型的網(wǎng)絡(luò)，在這種網(wǎng)絡(luò)中沒(méi)有權(quán)威的自主與自治是其特征。
　　
　　二、公共治理的三個(gè)視角
　　
　　（一）從政府管理的新方式的角度來(lái)看待治理
　　這一觀點(diǎn)是與新公共管理緊密聯(lián)系在一起的，新公共管理是對(duì)20世紀(jì)70年代末80年代初以來(lái)西方政府改革運(yùn)動(dòng)的總結(jié)，被視為是市場(chǎng)化條件下的政府管理的新模式。它著力于在西方社會(huì)由工業(yè)化向后工業(yè)化轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，對(duì)于傳統(tǒng)的官僚制公共管理模式有效性的質(zhì)疑，認(rèn)為機(jī)構(gòu)林立、缺乏創(chuàng)新、行動(dòng)緩慢、難于復(fù)雜而適應(yīng)迅速變化的環(huán)境已經(jīng)成為其繼續(xù)進(jìn)行有效社會(huì)管理的障礙。新公共管理主張采用企業(yè)管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量。
　　然而，學(xué)者們意識(shí)到，在傳統(tǒng)官僚制模式的社會(huì)管理方式無(wú)法應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)需求，其根本原因不在于管理體制本身。現(xiàn)代社會(huì)人們面臨的公共問(wèn)題日益復(fù)雜，解決這些問(wèn)題所需的資源和能力已經(jīng)大大超越了政府的邊界，在政府內(nèi)部引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和管理技術(shù)，提高政府部門(mén)的運(yùn)行效率并不能有效解決政府管理能力不足的問(wèn)題，必須到政府之外去尋求答案。
　　（二）將治理視為公民社會(huì)的自組織網(wǎng)絡(luò)
　　與前一種觀點(diǎn)不同，這種觀點(diǎn)將政府排除在治理過(guò)程之外，認(rèn)為治理是公民社會(huì)部門(mén)在自主追求共同利益的過(guò)程中創(chuàng)造的秩序。埃利諾·奧斯特羅姆通過(guò)對(duì)大量案例的分析證實(shí)了，一群相互依賴(lài)的當(dāng)事人在管理公共池塘資源時(shí)的確可以建構(gòu)自己的網(wǎng)絡(luò)，“把自己組織起來(lái)，進(jìn)行自主治理，從而能夠在所有人都面對(duì)搭便車(chē)、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同收益。”
　　公民社會(huì)的自組織網(wǎng)絡(luò)是在政府的權(quán)威之外的公民團(tuán)體，社會(huì)的各個(gè)部分建立起一種以參與者共同利益為目標(biāo)導(dǎo)向的治理結(jié)構(gòu)，它通過(guò)自我協(xié)調(diào)、自我整合和自我滿(mǎn)足，從而形成一個(gè)制度化的、不需要借助政府及其資源的公共領(lǐng)域；維護(hù)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行秩序的不再是來(lái)自政府層級(jí)結(jié)構(gòu)單向施加的命令，而是平等參與者之間通過(guò)對(duì)話(huà)和互動(dòng)形成的正式和非正式的規(guī)范。由于它將政府排斥與治理過(guò)程之外，甚至將國(guó)家放在公民社會(huì)的對(duì)立面，所以也受到了很多學(xué)者的批判。他們認(rèn)為在解決集體問(wèn)題和提供公共產(chǎn)品以至于構(gòu)建自主網(wǎng)絡(luò)方面，政府依然有其行動(dòng)的空間和不可或缺的作用。
　　（三）將治理視為由政府和其他參與者構(gòu)成的合作網(wǎng)絡(luò)
　　承接上述學(xué)者的觀點(diǎn)，它將政府和各類(lèi)公民組織作為平等的參