由“八七扶貧攻堅計劃”分析新時期扶貧政策

　　摘要：文章首先從我國扶貧政策的演變入手，回顧了1978年以來我國的扶貧政策，然后結合“八七扶貧攻堅計劃”這一具體案例，分析它在實際扶貧中所采取的具體措施、取得的成績與不足及其對我國新時期扶貧政策的啟示。
　　關鍵詞：扶貧政策；八七扶貧攻堅計劃
　　
　　一、我國扶貧政策與管理的歷史演變
　　
　　自1978年農村改革以來，我國的農村貧困人口由于政府有針對性的扶貧政策和經濟的快速增長而大規模減緩，扶貧工作取得了舉世矚目的成就。根據官方的貧困線估計，貧困人口從1981年的2億減少到2006年的1700萬。采用世界銀行一天1美元的收入標準來算，同期貧困人口數量從4.9億減少到7500萬，即貧困發生率從1981年的49%下降到2006年的5.1%。
　　我國的扶貧政策強調通過開發式的扶貧方式為貧困人口積累和轉移資產，從而為他們提供更多的機會，這在很大程度上避免了純粹的“救濟式扶貧”。1979年以來的我國扶貧政策大致可劃分為四個階段：1978～1985年的農村改革；1986～1993年實施全國有針對性的扶貧開發；1994～2000年間實施的“八七扶貧攻堅計劃”；2001～2010年間的新世紀農村扶貧開發綱要。
　　
　　二、“八七扶貧攻堅計劃”分析
　　
　　在我國扶貧政策實施的四個階段中，“八七扶貧攻堅計劃”是我國歷史上第一個有明確目標、明確對象、明確措施和明確期限的扶貧開發行動綱領。1994年，黨中央、國務院決定實施《國家八七扶貧攻堅計劃》，集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，開展大規模扶貧攻堅，力爭用7年的時間，到2000年底基本解決當時全國農村8000萬貧困人口的溫飽問題。
　　為了完成“八七扶貧攻堅計劃”，中央政府在總結1986～1993年間有針對性扶貧開發工作的基礎上，提出了一整套綜合性農村扶貧措施。這些措施側重于通過為貧困人口積累資產而向他們提供機會。“八七扶貧攻堅計劃”提出的主要扶貧措施包括：確定592個國定貧困縣；中央的扶貧資源主要用于這些國定貧困縣；明確提出省長（自治區主席）負責制，要求地方政府首腦對扶貧工作負總責；提出東西對口扶貧，要求北京、天津、上海等大城市，廣東、江蘇、浙江、山東、遼寧、福建等沿海較為發達的省，都要對口幫助西部的一兩個貧困省或區發展經濟；明確各部門的責任，對所有與扶貧有關的部門都提出了明確的扶貧工作任務和責任；擴大和強化了部門定點扶貧，要求中央和地方黨政機關及有條件的企事業單位，都應積極與貧困縣定點掛鉤扶貧；承諾隨著財力的增長增加扶貧資金投入；調整資金分配結構，集中用于西部省（區）。
　　（一）“八七扶貧攻堅計劃”的具體實施方法研究
　　為了保證“八七扶貧攻堅計劃”的順利完成，中央政府結合各地區的實際情況，采取了多種有效的實施方法，具體為：
　　1、以工代賑。“八七扶貧攻堅計劃”中以工代賑項目資金占全部扶貧資金的23%，其主要目標就是利用貧困地區的富余勞動力資源為貧困地區興建基礎設施。以工代賑為貧困地區興建了道路、水利、農田、人畜飲水、基本草場等基礎設施，以及造林和片區治理等，同時為貧困農戶提供就業機會和收入來源，從而提高農戶的短期收入水平和長期發展能力。國家發改委負責制定以工代賑資金分配方案以及項目和資金管理有關規定。省、地、縣政府都設立了以工代賑辦公室以協調參與以工代賑項目的各個部門的工作。在這個過程中，投資的主要類型（如水利、道路）由中央和省政府決定。縣政府選擇參與項目的村子，村委會負責項目投資的分配（例如，把哪塊地整成梯田）和勞動力安排。以工代賑的實施方法在管理上的一個特點是用實物的方式來支付工程成本。
　　2、部門扶貧。部門定點扶貧是指黨政機關、企事業單位和社會團體利用自己的資源定點扶持部分國定貧困縣。其目的是動員政府部門、國家的企事業單位和社會團體參與扶貧工作，以補充中央的扶貧投入并利用各業務部門的專業力量進行扶貧。其最大特點是扶貧內容和方式與各部門的業務工作密切聯系。例如，農業部在武陵山區的扶貧重點放在農業開發；衛生部在四川的扶貧重點是地方病控制和基層衛生醫療機構的建設；水利部扶貧的重點是提供人畜飲水、水土保持、小型農田水利工程、農村水利水電開發建設。
　　3、對口扶貧。地區對口扶貧是“八七扶貧攻堅計劃”實施期間提出的又一項措施，其目的是動員東部發達省市的力量來支持貧困地區的發展和貧困人口的脫貧。國務院扶貧領導小組在1996年全國扶貧工作會議上決定讓東部沿海的13個發達省市分別幫助西部的10個貧困省和自治區，并做出了具體的幫扶安排。具體的幫扶方式主要有以下四類：無償捐贈資金用于教育、衛生和其它基礎設施建設；捐贈生產和生活物資，用于支持農戶的農業生產和救濟農民的日常生活；經濟技術協作，例如利用發達地區的資金、技術、管理、市場和貧困地區的資源及廉價的勞動力進行合作生產和經營；人員的雙向交流，發達省市派技術人員和青年志愿者到貧困省區提供服務，貧困省區派行政和技術干部到發達省市接受培訓和掛職鍛煉，輸送勞動力到發達地區就業。
　　4、國際機構扶貧。“八七扶貧攻堅計劃”的實施使國際機構在我國的扶貧活動無論在規模、領域、覆蓋區域都大幅度擴大了。國際機構在我國的扶貧方式各不相同。它們的活動覆蓋了多數部門的各種不同類型的項目，包括小額信貸、小型基礎設施建設、社區開發、環境保護、技術援助、能力建設和農村綜合開發。世界銀行因其資助的大規模的綜合性扶貧開發項目而成為國際金融機構在我國扶貧的先鋒，尤其是世行還通過技術援助來幫助我國政府提高扶貧的能力和效率。世界銀行的扶貧活動尤其是它的西南扶貧和黃土高原水土保持項目也直接成就了“八七扶貧攻堅計劃”。國際非政府機構的扶貧活動規模小而且形式多種多樣，有的側重于環保與扶貧的結合，有的重視社區開發和地方能力建設。
　　（二）“八七扶貧攻堅計劃”的成果及存在的不足
　　“八七扶貧攻堅計劃”通過其各類項目取得了許多重要的成果。專項扶貧貸款計劃有力地推動了貧困地區的固定資產投資并提供了流動資金。以工代賑和財政扶貧資金則幫助貧困地區建設了大量的基礎設施和文化、教育及衛生設施，同時在技術推廣及農民培訓等方面起到重要作用。部門定點扶貧和東西對口幫扶彌補了中央扶貧投資中對社會和人力資源發展投入的不足。民間組織和國際機構除了貢獻出自己的資源外，還引進了許多新的扶貧理念和方式，增強了國內的制度能力，推動了整個扶貧方式的不斷創新。
　　雖然“八七扶貧攻堅計劃”取得了舉世矚目的成績，但在具體實施過程中，仍舊存在需要解決的問題：
　　1、項目實施過程重硬件、輕軟件。中央在扶貧攻堅的基本方針、任務和要求中明確指出“要堅持扶貧開發與計劃生育相結合，控制貧困地區人口過快增長，盡快改變越窮越生，越生越窮的惡性循環狀況。”但有些貧困地區，尤其是少數民族地區寬松的計劃生育政策，使人口的增長率居高不下。如：寧夏回族自治區計劃生育政策是“一、二、三胎制”，（漢民一胎，平原區回民二胎，山區回民三胎），使得貧困山區的人口出生率高居不下，據自治區建委人口調查，“八五”初期吊莊移民使9萬人脫貧，但四年后原籍又新出生11萬人，大于移民脫貧人數。如此下去，將難以使這里的人民徹底擺脫貧困。
　　2、重視完成扶貧攻堅目標，忽視貧困地區的可持續發展。各省區為如期完成國家八七扶貧攻堅目標，制訂了許多能盡快解決貧困人口溫飽，增加農民收入的短平快項目。這無疑為貧困地區盡快脫貧起到重要作用，但忽視了環境保護與可持續發展問題。如：稱為溫飽工程的“地膜玉米”技術，對寧夏南部地區提高糧食產量起了很大作用，平均畝產可達460kg以上，被自治區作為一項重要的扶貧措施大面積推廣，但同時，必須看到，長期使用“地膜玉米”技術后的土壤薄膜“白色污染”，將成為未來非常嚴重的環境問題，并影響土地的可持續利用。當然，目前已有土壤可分解薄膜，但因價格較高，實際上，貧困地區很少使用。
　　
　　3、中央扶貧投入仍顯不足。根據國務院扶貧辦的測算，要達到扶貧要求必須人均投入1500元。1996年國家投入扶貧資金總額約100億，如果全部用于貧困人口，平均每個貧困人口也只有153元，1995年，國家用于寧夏的扶貧專項資金為2.24億元，其中直接用于西海固地區的扶貧資金只有1.65億元，人均只有82元，按貧困人口計算，人均也只有128元。因此，中央扶貧資金應適當繼續增加。
　　
　　三、“八七扶貧攻堅計劃”對當前我國扶貧政策的啟示
　　
　　通過深入分析“八七扶貧攻堅計劃”所取得的成績以及存在的不足，對我國當前扶貧政策的制定提供了寶貴的經驗和啟示：
　　（一）人力資源（軟件）開發值得特別關注
　　“八七扶貧攻堅計劃”的實施表明人力資源（軟件）開發在長期能夠有效地提高扶貧效率。由于“八七扶貧攻堅計劃”的實施期限相對較短，而農村地區對基礎設施的需要又極為巨大，要在短期內增加貧困人口的收入，扶貧投入就只能以物質投資為主。這些物質投入為改善貧困農戶的基本農田、灌溉條件等生產性基礎設施和貧困社區的水電路等公共設施做出了很大的貢獻。
　　但不應該忽視人力資源開發在扶貧工作中的重要性。有關部門的調查顯示對農村教育和公共衛生事業的公共投資在長期非常有利于緩解貧困。貧困農民需要健康和技能來提高他們的農業生產效率以及利用市場和在城鎮從事非農就業的能力也進一步驗證了上述發現的可靠性。事實上，最近幾年人力資源開發正受到更多的關注。
　　（二）扶貧工作應結合我國經濟社會的可持續發展
　　面向當地自然資源的保護兼顧開發式的扶貧政策是我國扶貧工作今后需要關注的問題，對此戰略，我國應逐步增加資源開發的技術含量，以提高開發效率，減少對環境的不利影響。值得一提的是，隨著我國經濟的快速發展，扶貧政策也應隨著經濟增長方式的轉變，發揮比較優勢，實現增長和公平的目標。貧困人口能夠獲取收入的最重要資產是勞動力，勞動力的充分就業無論對農村扶貧還是城市扶貧都具有關鍵意義。經濟發展的早期，勞動力相對豐富，資本相對短缺，根據這個特性，應以發展勞動密集型產業或資本密集型產業中勞動力相對密集的區段為主，使只有勞動力的貧困人群能夠充分就業，分享經濟發展的好處；隨著經濟發展，資本積累，資本由相對短缺變為相對豐富，勞動力由相對豐富變為相對短缺，比較優勢發生了變化，應進行產業升級，發展資本更為密集的產業，這樣不僅能夠充分就業，同時勞動力的工資和收入水平也必然隨著經濟發展而提高，增長和公平的雙重目標就能夠同時達到。
　　（三）扶貧需要逐步消除城鄉、地區的分割
　　“八七扶貧攻堅計劃”的經驗告訴我們，要想使扶貧更加深入、有效，就需要打破長期以來形成的城鄉、地區的分割，讓農民能夠更多地分享經濟增長中不斷出現的機會。打破城鄉分割、實現城鄉一體化是我國自20世紀80年代初以來改革的重要內容。但這項改革進展緩慢，目前還遠遠沒有完成。我國城鄉、地區間的分割所造成的對城鄉人口流動的限制，以及對農村人口和城市人口在社會保障和公共服務方面的區別對待，嚴重妨礙了貧困人口從經濟發展中受益。而這使得實現扶貧目標更加困難。所以，政府最近采取的措施和試點都致力于減少城鄉人口流動的障礙并使農村流動人口享有平等的權利，同時向農村提供最基本的社會保障，加強對農村教育的扶持，改革農村公共財政體制等。這些努力都具有極為重要的意義。
　　
　　參考文獻：
　　1、王國良.我國扶貧政策:趨勢與挑戰[M].社會科學