服務行政——行政法的價值取向

　　摘要：關于我國行政法價值取向的理論主要有三種：管理論、控權論及平衡論。這些觀點都是行政法價值取向的實現方式。文章認為當今行政法應以服務行政為價值取向，并從立法方面闡述行政法的服務性以及如何通過立法來體現行政法的價值取向。
　　關鍵詞：行政法；價值取向；服務性；立法
　　
　　行政法作為法律制度中最重要的一個方面，不僅體現在某一行政部門法之中，同時也涉及到社會生活的方方面面，其細致性和分散性是其他部門法所不能比擬的。目前關于我國行政法的價值取向主要有管理論、控權論及平衡論三種。但這些觀點都是行政法價值取向的實現方式，而當今行政法到底應以何為根本的價值取向？本文對其進行了初步的探討。
　　
　　一、服務行政——行政法價值追求的提出
　　
　　自20世紀90年代以來，我國行政法學界掀起了一場行政法價值導向的大爭論。關于我國行政法的價值取向，
　　目前主要有三種爭論：管理論、控權論及平衡論。管理論認為行政法的功能在于維護行政秩序，實現政治性目標。控權論認為行政法的目的是要防止政府權力濫用，以保護公民，因此行政法就是控權法。平衡論在我國行政法學界甚為流行，其觀點的基本含義是：在行政機關與相對一方權利義務的關系中，權利義務總體上應當是平衡的。
　　這三種說法都各有道理且能自圓其說，但他們所要表明的均是行政法價值的實現手段。而價值取向是指對價值目標的選擇和追求，法律對價值目標的選擇是根據其自身在調整人們社會關系的性質來確定的。價值一說，是屬于抽象的觀念，不能簡單的用其表現形式來給予概括和定義。在我國政治經濟社會轉型期間，行政法應該以服務性為其價值取向。因為在幾番論爭之后，人們發現無論怎樣都回避不了行政權人民本位這一核心問題。正如有些學者所指出的那樣，從深層次上講，行政權的人民本位并不是一個單一的歷史范疇的命題，而是GymwQv6KdLkeOZHrbTTnhw==一個具有絕對性的命題，就是說只要政府行政系統出現，行政權力的本位，就應該站在人民的一邊。
　　中華人民共和國自成立以來，就把全心全意為人民服務作為其宗旨，黨的十七大也明確指出：“要加快行政管理體制改革，建設服務型政府。行政管理體制改革是深化改革的重要環節。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。”針對我國國情，服務型政府就是為人民服務的政府。它把為社會、為公眾服務作為政府存在的、運行和發展的基本宗旨，是在社會本位和公民本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按著公民意志組建起來的以為人民服務為宗旨并承擔責任的政府。我國憲法第二十七條第二款規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”這從根本上確立了我國服務行政模式的基本理念和價值訴求。
　　對于正處于社會轉型期的我國來講，建設服務型政府，用服務行政的理念來打造一個高效的政府迫在眉捷。而建設服務型政府，首先就得從法律上下功夫，因為法律的作用和目的在于為了城邦的“善業”，為了“善德”，為了追求“公共福利”，增進人類的道德。古希臘哲學家柏拉圖說過：“最好的政治是難以實現的，而防止最壞的政治是可能的，這就是運用至高無尚的法律進行統治。”其弟子亞里士多德也認為法律是正義的體現，它對一切人，包括統治者和被統治者都是平等的。據我國第一部字典《說文解字》解釋：“法，刑也，平之如水，從水。法，所以觸不直者去之，從去。”從水，取其平，即法平如水，也就是公平的意思。在西方不少民族的語言中，“法”的詞義，也都兼有“公平”“正義”的含義。從古今中外對法的理解來看，法律的終極目標不是對行為的約束，而是通過這種約束機制，來維護國家機器的有序運轉，維持整個社會的和諧，實現人類的自由。
　　
　　二、服務行政——必須要立法先行
　　
　　行政法要以服務行政為其價值取向，必須立法先行。按照胡錦光的理解，“行政立法是指國家行政機關依照法律規定的權限和程序，制定行政法規和規章的活動。行政立法既具有行政的性質，是一種抽象行政行為，又具有立法的性質，是一種準立法行為。”
　　從根本上說，行政立法所找尋的應該是公民權利和行政權力的平衡點，從而達到社會的和諧發展。我國正處于從國家主導型權力社會向公民權利自主型社會的轉型階段，打造有限責任政府，提倡民主政治，是我國目前政治理論前沿。而要實現這一政治愿景，必須得從立法上著手，通過加強行政立法來推進服務行政法律制度創新。因為社會關系處于不斷發展變化的過程，法律制度必須回應、適應這一變化。我國在2004年修憲后，使得“人權入憲”，我國的行政法的立法更加注重公民的民主權利，在行政法律制度中有了一些體現服務行政的具體制度，但仍然有一些不符合現實需要的具體制度和做法沒有及時清理和調整，甚至有些在傳統計劃經濟體制下創設的具有行政專制傾向的具體做法還存在于行政實務之中。及時廢止滯后的法律規范和制度，推動服務行政立法，是全面推進依法行政的客觀要求。
　　公民權利是國家權力的本源。根據現代國家的憲政理念，國家的一切權力皆來自于人民的授予，人民授予的權力應該服從于并服務于人民權利，也即提倡人民民主。美國學者科恩曾說過：“民主的實質是社會成員參與社會的管理，它就是自治。任何人都不會懷疑在個人生活與行為的小范圍內，自治有巨大與內在的價值。就是為了自治的緣故，每個人都珍視自己支配自己生活，以自己的方式追求自己目的的自由與能力。”近年來我國行政法民主化的進程有了一定的發展，并開始真正朝著為人民服務的方向發展。顯然，以行政民主化為基礎的服務行政法，完全契合了加強人權保障的歷史潮流和現實需要，能夠最大程度地實現行政機關和行政相對人之間的協調一致，可謂“行政法的未來是強烈的服務化的未來”。
　　
　　三、樹立服務行政思想在立法上應做的工作
　　
　　（一）注重憲法的權威性與靈活性
　　行政法的范圍之廣，是其他公法所不能比擬的，它既包括憲法，也包括其他各級行政部門按照憲法所制定的法律法規。總的說來，憲法的法律規范性最強，具有較大的權威性。在我國，一切法律的制定都必須要以憲法為標準，不能與憲法相悖，否則該法律是無效的。憲法作為母法，其地位不能動搖，因此，其內容條款也不能輕易變更，否則會帶來“法律的混亂”。同時，作為以憲法為基準所制定的各類地方法律法規，則可以根據地方實際情況，在不違反憲法的前提下進行合理的變更，以全心全意為人民服務為宗旨，最大程度上的方便人民，為人民作想，強調行政的權力與人民的權利相結合，以人民的權利為重。
　　（二）完善聽證制度
　　聽證制度是行政程序中的一項重要內容。它賦予行政行為的相對人對行政機關的具體行政行為提出質疑，并與之在平等的地位上進行辯論，質證。這對于保證行政行為的公開性，并進一步體現行政的服務價值，無疑具有重大的理論和現實意義。該制度在國外已經被長期應用，實踐證明它是行之有效的。我國的行政處罰法首次規定了這一制度，是一個很大的進步。但我國的相關立法明顯有一些缺陷存在，與行政公開有關的就是它的受案范圍過窄。
　　行政處罰法規定，行政機關做出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款行政處罰決定之前，應告知當事人有要求舉行聽證的權利。當事人對限制人身自由的處罰有異議的，按治安管理處罰條例的有關規定執行，而不適用聽證程序。
　　
　　為了最大限度地體現行政公開的原則，賦予當事人更多的便利，應擴大聽證程序的受案范圍。除法律規定的三類案件以外，只要是與當事人切身利益密切相關的案件，而且他主動申請，就應用聽證程序來處理。
　　（三）加強行政立法監督
　　一項法律制訂得是否合情合理，不僅需要抽象的價值取向作指導，更需要從實踐出發，從現實微觀層面體現法律的公平公正作用。目前我國行政立法的特點是始終堅持正確的政治方向，堅持以人為本，堅持從國情和實際出發，堅持走群眾路線。著重解決現實生活中迫切需要規范的問題，妥善處理法律的穩定性與變動性、前瞻性與可操作性的關系，充分發揮法律在構建社會主義和諧社會中的規范、引導和保障作用。
　　我國的行政立法監督，除了通過召開論證會、聽證會等直接形式外，還可以對事關人們切身利益的重要法律草案，向社會公開，廣泛聽取人民的意見。這樣才能對法律草案中涉及的重大問題進行全方位的研究，使制定的法律符合中國國情和實際，經得住歷史的考驗。
　　（四）完善行政救濟制度
　　公共服務型政府的保障實施，僅靠政府內部的監督力量和法律規定還是遠遠不夠的。我們的現有法律體系還應該有一套外部的監督力量和法律制度。自上個世紀90年代以來，我國相繼制定了一系列保證公共服務型政府實施并由外部力量監督的法律體系。其中以《中華人民共和國行政訴訟法》為龍頭，包括《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》、《中華人民共和國行政復議法》、《中華人民共和國信訪條例》、《中國共產黨紀律處分條例》等相關法律法規和其他規范性文件，基本上形成了對公共服務型政府履行職責進行外部監督的法律框架。尤其是《中華人民共和國行政訴訟法》的頒布與實施，確立了對政府的服務行為進行司法審查的制度，這樣就從社會公正、人民本位的高度保證了服務型政府的順利實施。
　　（五）行政的社會知悉權和參與權
　　行政的社會知悉權是指社會公眾依法享有的對行政機關及其工作人員的行政行為進行了解和獲得有關資料的權利。行政的社會參與權是社會公眾在允許的范圍內，廣泛參與國家行政決策的權利。有的國家規定了全民公決制度，使得一項重大行政決策通過與否，不再由行政機關決定，而是交由社會表決。這種制度即是反映了社會行政參與權的一種典型制度。在我國，全民公決制度已有萌芽。
　　以上兩種權利都是行政法的服務價值在中國的體現。它們可以有效保障行政機關的行政行為的公開性、科學性、民主性，賦予廣大民眾更多的便利，以切實保障其合法權益。
　　（六）強化立法上的具體性和可操作性
　　前面提到行政的社會知悉權和參與權這兩項權力尚未被廣大人民普遍了解，對行政機關來說也比較陌生。這就需要在立法層面上將其確定下來。針對這兩項權利，我國憲法和其他法律已有原則性規定，如憲法的第27條第2款明確規定：“一切國家機關和國家工作人員應依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”因此，今后的立法方向就應該加強具體性和可操作性。只有這樣，才能使這兩項權利真正兌現，切實從行政立法上提升行政法的服務價值。
　　我國行政法以服務性為其價值取向，是我國民主政治向前發展的表現。盡管這種價值取向還未正式的提出，但可喜的是，我國行政法的改革正朝著這個方向發展，并且在不斷的完善當中。“尊重和保障人權，依法保證全體社會成員平等參與、平等發展的權利。”這一目標最終將會實現。
　　
　　參考文獻：
　　1、陳素慧.論行政法的價值取向[J].西藏民族學