區域協調發展進程中政府間關系構建

　　促進區域協調發展，是我國在新世紀堅持科學發展觀統領經濟社會發展全局的重大戰略。區域協調發展是一種既不同于區域均衡發展，也不同于區域非均衡發展的一種全新的區域發展戰略。區域均衡戰略強調的是地區間的公平與平等；區域非均衡戰略主張將有限的資源集中于重點地區，實現一部分區域先富裕起來進而帶動其他落后地區。而區域協調發展則是一種強調堅持均衡發展與非均衡發展相結合的動態協調發展戰略。它是在國民經濟發展過程中，既要保持區域經濟整體的高效增長，又能促進各區域的經濟發展，使地區間的發展差距穩定在合理適度的范圍內并逐漸收斂，達到各區域協調互動、共同發展的一種區域發展戰略。可見，區域協調發展戰略不僅關注局部的經濟增長更關注整體的經濟發展，不僅注重效率更追求公平。
　　但是對于中國這樣一個超大后發的發展中大國來說，各地發展的不平衡是一個較長時期里的客觀狀況。要改變這一狀況，促進區域協調發展，實現區域發展的共贏，不僅需要中央政府的政策支持和經濟援助，更需要跨區域和區域內政府間橫向關系的調整和改善。
　　
　　一、促進市場發育，制定政區競爭規則
　　
　　區域發展雖然涉及的是經濟區域，但經濟區與行政區是密不可分的，一般情況下，經濟區域是由若干個行政區構成的，因此，區域協調發展必然涉及到以行政區劃為單位的政府間的利益關系。為了實現各地利益的最大化，政府間競爭不可避免。應當說，競爭有利于技術進步和資源優化配置，能夠推動經濟發展。但是，如果這種競爭是一種惡性競爭或者是地方政府保護下的不平等競爭，從長期來看，不但無益于經濟的持續發展，反而會加劇地區差距的進一步擴大。如一些地方政府為了保護本地企業，采取種種措施限制外地產品進入，出臺一些只有當地產品才具備的所謂技術、質量、環保或安全標準，把外地產品拒之于門外；還有一些地方政府在招商引資中提供大量優惠政策，最常見的是土地價格優惠和減免地方稅，其中有些優惠幅度已經突破了國家政策的規定，這既導致了國家和地方稅收的大量流失，也使得一些地區可利用的土地資源迅速減少，妨礙了經濟社會的可持續發展。
　　雖然中央政府在促進市場規則的建立中起著十分重要作用，但對于各地方政府來說也并非無所作為。區域內各政府應實行統一的非歧視性原則、市場準入原則、透明度原則、公平貿易原則，清理各類法規文件，逐步取消一切妨礙區域市場一體化的制度與政策規定，取消一切妨礙商品、要素自由流動的區域壁壘和歧視性規定，促進市場的發育與完善。總之，只有充分發揮市場的作用，才能打破地方保護主義，促進生產要素在區域間的自由流動，實現資源的有效配置。
　　
　　二、加強區域政府間對話，建立協商合作機制
　　
　　在社會主義市場經濟條件下，要推進區域協調發展，不僅需要區域統一市場的建立，還需要加強區域政府的協商與合作，事實上，區域統一市場的建立也離不開區域政府間的合作。區域政府間的合作既包括區域與區域之間的政府間合作，也包括區域內部的政府間合作。前者如東中西三大地區間的合作，后者如長三角內部地方政府間的合作。區域政府間的合作對于從體制上消除限制區域之間要素自由流動，協調區際經濟關系，構建聯動、有序的經濟區域等有著越來越重要的作用。
　　但區域政府間的合作并非是一件輕而易舉的事，由于各地方政府都有追逐自身利益的動機，往往又以自身利益最大化為目標，因此，區域間合作往往會在利益分配不均時止步。因此，必須加強區域政府間的對話，建立起區域政府間的協商合作機制。而這其中最關鍵的是建立起“區域利益分享和補償機制”，即合作優勢一方給予劣勢一方以必要的補償，讓區域內所有的地區都共享合作的收益。如依據國家對區域的主體功能定位，在區域經濟發展中，必然會導致有的地區增長快些，有的增長慢些，有的地區為了總體發展作出一定的犧牲。因此，一方面，要加大和改善財政轉移支付，增加對欠發達地區特別是限制開發區域、禁止開發區域用于基本公共服務和生態環境補償的財政轉移支付。另一方面，還要建立起協調和處理區域間關系的組織機構，以保障協調機制落到實處。擔負區域協調的組織機構可以分為若干層面：第一個層面是中央政府層面的，中央設立的區域協調機構最具權威性，它對于跨區域或區域內無法解決的問題能夠作出最有影響力的解釋和裁定；第二個層面是地方政府層面，由地方政府領導人組成，如省長或市長聯席會議等，通過定期舉行會議的形式，使地方領導人能坐在一起，就協調解決基礎設施、產業發展、空間布局、環境保護與污染治理等重大問題，以及跨地區建設的重大項目等進行決策；制定共同發展章程，形成規范的對話與協商制度。如2003年3月，原浙江省委書記習近平率領浙江省黨政代表團到上海，與上海黨政負責人進行了密集的交流，簽署了《關于進一步推進滬浙經濟合作與發展的協議書》，共同探討長三角地區“政府引導、市場驅動、聯動發展”的路子，這對于兩地的經濟發展都是有益的；第三個層面是民間組織，既可以是以各地經濟學專家為主體，也可以是行業組織、協會，還可以是跨地區股份制區域性集團公司，通過自下而上的力量推動區域間政府合作，進而推動區域協調發展。
　　
　　三、開展區域間互助，加大對欠發達地區的扶持
　　
　　在市場經濟趨利原則作用下，資金、勞動力、人才等生產要素將由經濟增長緩慢的地區向經濟增長迅速的地區、由落后地區向發達地區轉移集聚。這種要素的集聚過程將加大地區間的不均衡，而單純依靠市場力量又無法解決這種不均衡。因此，地方政府就要有所作為，可以通過開展區域互助和加大對欠發達地區的扶持等具體舉措，以縮小區域之間的差距。
　　區域互助，即各發揮所長，優勢互補。欠發達地區雖然在經濟發展水平上落后，但也有自身的比較優勢。比如西部許多欠發達地區本身就是資源和能源十分豐富的地區，而且有廣闊的土地和廉價的勞動力，而現階段東部發達地區發展已經遇到資源、能源、土地和勞動力短缺的瓶頸。在這種情況下，東部完全可以把依賴資源和耗費能源的產業轉移到欠發達地區，充分利用當地的資源和勞動力發展生產；而中西部欠發達地區在接受東部產業轉移的過程中，也學習到了這些企業先進的技術和管理經驗，而這對欠發達地區經濟發展是十分有益的，兩者在互助中實現了共贏。
　　當然，發達地區作為先富起來的地方還應當發揚先富幫后富的優良傳統，通過多種形式幫扶欠發達地區。2007年3月5日，在十屆全國人大五次會議上，溫家寶總理在政府工作報告中指出：“要加大國家對欠發達地區支持力度，鼓勵發達地區對欠發達地區對口援助，促進革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區經濟社會加快發展。”對這些地區的扶持可以分為多種形式：一是直接為欠發達地區提供物質支持和經濟援助。欠發達地區在發展過程中，急需大量的資金、設備等，而發達地區的援助無疑可以起到立竿見影的效果，為欠發達地區經濟起飛提供必需的物質基礎。二是幫助欠發達地區提高教育水平和培訓人才。欠發達地區的落后不僅在于物質上的貧乏，更在于人們知識水平的落后、觀念的陳舊和眼界的局限。發達地區可以利用優勢的教育資源幫助欠發達地區培訓中小學教師，也可通過鼓勵大學生志愿者到西部支教或工作，幫助西部地區提高辦學質量和水平，為欠發達地區經濟起飛儲備人才。更為重要的是，發達地區地方政府還有義務對欠發達地區政府工作人員進行培訓，幫助他們轉變觀念、提高工作能力和管理水平。因為地方政府是當地經濟社會的管理者，他們的知識水平、能力和眼界直接影響到一個地區經濟社會發展的速度和效益，只有促使他們轉變觀念和提高管理水平，才能為經濟發展打造良好的“軟環境”。三是鼓勵發達地區落戶的企業到欠發達地區投資。在市場經濟體制下，企業是獨立的市場主體，利潤是企業追求的目標，由于東部地區優越的地理位置和投資軟環境，吸引了大批企業，而要使這些企業主動到欠發達地區投資，必須給它們提供比在東部投資更為優惠的條件，這里除中央政府的優惠政策外，發達地區地方政府也可以有所作為。例如，從2000年起，浙江、上海等省市就設立了“服務參與西部大開發專項資金”，采取補助、貼息、獎勵等方式，支持到西部投資的企業。這些舉措起到了良好的效果，據《西部藍皮書：中國西部經濟發展報告2005》一書指出，實施西部大開發以來，中國大陸東部的企業到西部地區投資規模超過了3 000億元，西部地區12個省市的經濟發展速度，基本上都超過了歷史水準。
　　綜上，在中國這樣一個地域遼闊、人口眾多且生產力發展水平極不平衡的國家里，要實現區域協調發展，是一項長期、復雜而又十分艱巨的任務。這不僅要求區域政府順應市場經濟發展的需要，促進和培育市場的發育和完善；還要求區域政府間加強對話和交流，共享區域經濟發展的成果；同時，還要開展區域間互助，加大對欠發達地區的扶持。唯有如此，區域政府才能在推動區域協調發展的攻堅戰中大展身手。
　　 (南京政治學院)