政府投資工程代建制的法經濟學分析

　　摘要：目前全國各地正逐步在政府投資工程中推行代建制。文章從法經濟學角度，分析代建制模式的制度效率、代建合同主體的委托代理關系以及代建制的交易費用。政府投資工程代建制要體現公平、公正、合法，解決如何在合同主體之間合理分配權利和義務的問題，通過經濟分析比較來確定最有效率的制度安排，以達到減少代理成本，最大化政府委托方利益。
　　關鍵詞：代建制；法經濟學；政府；代建合同主體
　　
　　2004年7月16日，國務院正式批準了《關于投資體制改革的決定》，要求對非經營性政府投資項目加快推行代建制，即政府通過招標方式，選擇專業化的項目管理公司，作為項目建設期法人，負責項目的投資管理和組織建設實施。目前全國各地正逐步在政府投資工程中推行代建制。如何減少代理成本，最大化政府委托方利益成為代建制研究的焦點。本文從法經濟學角度，對代建制進行探討研究，以期使代建制模式趨向交易成本低、信息靈敏和激勵相容。
　　
　　一、代建制的法經濟學分析基礎
　　
　　政府投資工程代建制的運行，是政府委托方、使用單位、代建單位等各要素主體，通過一定的交易方式形成以代建合同為紐帶的經濟關系。代建制把原來建設項目管理中的行政隸屬和管理關系，變成基于政府委托方、代建方、使用方三者之間的委托代理合同關系，從而建立起一套完整的管理模式。代建制的運行機制以代建合同為核心進行設計，由監督機制、激勵機制、協調機制等方面共同組成，如圖1所示。
　　
　　法經濟學是用經濟學的理論，以及公共選擇理論、博弈論及其他有關實證和規范方法考查、研究法律和法律制度。代建制作為一項政府投資工程建設實施的制度安排，它的形成、結構、過程、效果、效率及未來發展可以用許多經濟學術語，如市場、效率、激勵、均衡、成本等來分析。法經濟學進行事前研究，注重分析法律制度及相關因素變化所產生的預期行為刺激。政府投資工程代建制要體現公平、公正、合法，解決如何在合同主體之間合理分配權利和義務問題，通過經濟分析對收益、成本的差額比較來確定最有效率的制度模式。以價值極大化的方式分配和使用資源，達到政府投資工程效益極大化目標。從經濟學角度來看，代建制存在著理性人對最大化的追求，存在不同主體的競爭，存在資源分配、交換關系、交易成本，存在供給和需求、成本與收益的關系，存在效率價值目標取向等。
　　（一）代建合同主體是理性經濟人
　　在代建市場中，存在著委托人（政府投資方）和代理人（代建單位）都是追求自身利益最大化的經濟人。委托人與代理人都有著較強烈的自利傾向，都追求既定條件下的自身利益最大化，兩者之間不可避免地存在利益沖突。
　　（二）代建市場的信息不對稱
　　委托人和代理人在信息占有關系中地位是不對等的。政府委托方一般處于劣勢，從而給委托方的監督和控制帶來很大困難，增大交易成本。代建市場的信息不對稱導致政府委托方的逆向選擇，造成了交易各方的利益失衡，導致代建市場的交易關系破裂。
　　（三）代建合同的不完全性和代建合同的執行成本高
　　由于涉及合同信息的本質特征和合同簽訂費用的存在，代建合同不可能包括合同履行過程中所有可能發生的各種突發性、偶然性事件以及應采取的措施。由于信息不對稱和人的有限理性，代建合同是不完全合同。這就給合同違約帶來可乘之機，受損害的一方訴諸法律，通過法律方式解決矛盾不僅直接耗費大量的人力、物力、財力和時間。同時由于項目拖延可能造成直接或間接的損失。
　　（四）不確定性因素的影響
　　最終代建結果除了受代建單位努力程度的影響外，事實上也受許多代建單位難以把握的不確定性因素的影響。在代建制模式的代理鏈條中會出現非效率或者低績效現象。
　　
　　二、代建制的制度效率
　　
　　代建制作為一種制度安排，所要解決的是公有制產權下政府（工程）采購的經濟與效率，結合制度效率理論中的產權配置理論則是從產權關系是有效率交換出發，在代建合同主體間如何配置剩余控制權（權）和剩余索取權（利）。制度是社會的博弈規則，即構建人們相互行為的人為設定的約束。
　　首先政府投資工程的獲得，是通過招投標制的市場競爭，競爭可使公共財產的租金消散得到有效抑制；其次，代建合同在政府投資方、代建單位、使用單位之間建立起市場合約關系，使合約主體間的權利、責任、義務形成剛性約束；最后以制度為保障，賦予代建單位項目法人地位，使其為出資人補位，從而抑制所有者代表缺位，使合同主體間形成良性的制衡機制避免公共尋租等諸多弊病。代建合同主體及利益相關者間合約關系實質上是謀求各自利益最大化的一種博弈關系。合作博弈強調的是公正、公平、共贏和整體效率。
　　有效益地進行制度安排可以促進社會資源配置的優化和社會財富的增殖。制度在很大程度上被視為正式和非正式的解決沖突過程的結果形式，其成功的標準在于制度是否產生了解決沖突的合理價值或完成了合理的關系設置。例如，FIDIC合同條件本著效率優先的原則通過一系列相關條款的設定，較好地解決了因爭端而不適當地影響工程進展甚至停工的突出問題。FIDIC的三種合同條件都在第20條“索賠、爭議和仲裁”的相關條款中設定了有關爭端裁決委員會（DAB）的條款，以提高爭端的解決效率，實現效率優先的原則。美國政府投資工程的合同管理一般都由政府部門委派一名“合同官員”實施管理，在發生變更事項時，一般采用友好協商和調解的方式解決分歧，無法達成一致時，申請仲裁或提起上訴。如政府與承包商由于合同修改而增加報酬和工程進度延期的問題上不能夠達成一致時，政府可以發出一個單方面的合同修改意見，承包商只能先執行后申辯。NEC合同文本建立了一種合作即收益，不合作即受罰的約束機制，使雇主和承包商在問題產生伊始即為找出解決問題的路徑而積極協作，而非互相指責對方的錯誤，以期通過索要額外付款而獲利。例如其核心條款中規定的“早期警告”，明確規定了發出“早期警告”是承包商及雇主的項目經理的義務，這就為減少或避免這類事件可能導致的爭端或沖突，實現雇主的項目目標起到積極作用，有利于項目的順利實施。
　　如果沒有效率優先原則，政府投資工程實施過程中經常會因有爭議而導致各方無所適從，消極地等待漫長的爭端解決，因爭議而停工的情況屢見不鮮。我國的代建合同可以借鑒上述辦法，發揮建設工程司法仲裁委員會的作用。爭議發生后，首先由此機構進行調解，各方仍不滿意再起訴法院。還有代建單位一經察覺可能會影響工程成本、工期和質量的事件時，有義務盡早向政府投資方和使用單位發出警告。未發出早期警告的則要接受處罰。
　　在資源有限的情形之下，制度的目的正是在于最大限度地降低這種非生產性支出以增加生產性支出，從而提高資源的使用效率。因此，需要建立一系列規則和制度以及合理有效的代建合同，來約束代建市場交易行為主體。
　　
　　三、代建合同主體的委托代理關系
　　
　　政府投資工程的資金來自公共稅收。政府作為公共組織，只是公共利益的代表者而非所有者，進行政府投資工程建設，必定建立在某種委托代理關系的基礎上。在代建制管理過程中，代建單位成為政府投資方與外部市場環境物質與信息交流的最主要界面，同時也是業主與施工、監理、設計方之間交流與溝通的重要協調者，代建單位與政府投資方之間形成真正的市場委托代理合同關系。代建單位作為代理機構，其行為作為一種解釋變量，對項目建設各方的績效函數將具有很大的影響力。通過政府投資方與代建單位的關系分析來考察代建單位的利益行為取向對項目建設工作效率的影響。這樣政府投資方在與代建單位簽訂代建合同時就必須考慮到如何減弱契約關系的信息不對稱性和提高代建單位的行為可觀測性，并通過適當的合同機制安排提高代建單位工作努力程度。
　　
　　委托代理理論是研究確保交易前后雙方的利益均衡，設計一種合理的契約是避免由于信息不對稱帶來的逆向選擇和道德風險的重要手段。根據委托代理理論，政府是資金使用權的直接投資人，擁有支付報酬、進行談判的權利，通過在代建市場上的交易，選擇代建單位，并在談判過程中通過不斷博弈形成均衡委托代建合同，達成委托代理關系。通過代建合同來約束代建單位而非行政權利。政府委托方因擁有剩余索取權而具有監督代建單位的積極性，代建單位也因其報酬與業績掛鉤而產生積極性。
　　在政府投資工程中，現行的政府采購部門規章和地方性法規中，都規定了一般的監督程序，包括財政監督、審計監督和社會監督。這些監督是不可或缺的，但由于缺乏具體操作規則和約束機制，這些監督大多流于形式。況且，這些監督大多是事中監督和事后監督。政府主管部門是國家資本的委托人，客觀地存在著尋租空間，如管理不善，容易產生尋租。而代建單位的費用主要來自于與政府主管部門簽訂的委托代建合同，為了追求超額利潤，也有可能違背自己的職業道德，選擇與承包單位合謀，從而嚴重影響工程的順利實施。為了保證工程質量，就必須建立一種科學的機制來約束代建單位的行為。
　　
　　四、代建制的交易費用
　　
　　交易費用研究如何降低交易成本，降低合同的執行成本。對應于政府投資工程，交易成本主要包括招投標成本、搜集信息成本、談判成本、簽訂合同成本、履行合同成本、監督合同執行成本及制裁合同違約成本等。
　　代建制通過代建市場主體自由談判，以促進資源向更高價值使用轉移的最主要交易形式，是當事人各方為確認某種事實而達成的具有權利與義務內容的協議。代建制的全過程可以細分為“準備-談判-簽約-執行-監督-救濟”等多個環節，每個環節又都分別產生交易成本。用簡單的公式表示為：
　　交易成本=信息成本＋締約成本＋履約成本＋救濟成本
　　在代建市場中，追求完全的信息對稱是不可能的也是不經濟的。對政府投資方而言，獲取最佳信息量是有難度的，由于信息成本直接構成了投資成本、交易成本、立法成本、執法成本、監督成本等，這對于追求利潤最大化的市場主體和受制于資源代價的公權主體而言，會不得不在信息與效率之間做出權衡。降低信息成本的路徑可以通過政府提供信息公共產品降低合同主體的私人信息成本，還有通過制度降低對信息的需求量，減少市場主體對信息的搜索行為，從而降低信息成本，再有通過賦予信息優勢主體強制性信息公開制度，也可減少信息劣勢主體的信息成本。
　　在代建制運行初期，由于市場風險的作用和暴利機會的刺激，缺乏完善的市場準入制度和聲譽機制，致使大量的交易行為短期化，呈現出高違約率和高履約成本的局面。因此應該采取積極措施合理消解合同過程中的風險：如對當事人損失進行補救的措施，加強合同法監督機制，合同擔保等制度等。
　　
　　五、結束語
　　
　　代建制是否能實現其預設之目標，要從實際運行中所產生的效果是否實現了資源的最合理的有效配置以及當事人之間關系是否和諧來考察。是否能最大限度地節約社會的交易成本。本文通過經濟分析比較來確定最有效率的制度安排，以達到減少代理成本，最大化政府委托方利益。
　　
　　參考文獻：
　　1、